Turkije als veilig derde land?

825

Op grond van het gezamenlijk Actieplan EU-Turkije neemt Turkije asielzoekers terug. De EU-Asielprocedurerichtlijn vereist dat een asielzoeker alleen aan een ander land – niet het land van herkomst – mag worden overgedragen als dat een ‘veilig derde land’ is. Volgens het Actieplan kan Turkije als veilig derde land worden beschouwd. Is Turkije dat inderdaad?

Door Orçun Ulusoy en Richard Prins*

Veilig derde land
De deal met Turkije over het terugnemen van asielzoekers gaat een onzekere toekomst tegemoet – onder andere omdat het regelen van de tegenprestatie, een visumliberalisatie voor Turken (nog) niet gelukt is. De deal wordt echter nog steeds uitgevoerd, en er wordt nog gewerkt aan het in stand houden ervan. Een van de voorwaarden voor de deal is dat Turkije een veilig derde land is. De belangrijkste vereisten voor een land volgens de Europese Procedurerichtlijn als veilig derde land kan worden aangemerkt zijn:

  • Het leven en de vrijheid van de asielzoeker wordt niet bedreigd vanwege zijn ras, religie, nationaliteit, lidmaatschap van een bepaalde sociale groep of politieke overtuiging;
  • Er bestaat geen risico dat de asielzoeker het slachtoffer wordt van de doodstraf of executie, mishandeling of een ernstige bedreiging van het leven of de persoon van de asielzoeker vanwege de algemene geweldssituatie in een land (ernstige schade in de zin van artikel 15 van de Kwalificatierichtlijn);
  • De asielzoeker wordt door dit derde land niet uitgezet naar een ander land waar hij vervolging in de zin van het Vluchtelingenverdrag of foltering of andere wrede, onmenselijke of vernederende behandeling te vrezen heeft (het land respecteert het verbod van refoulement);
  • De asielzoeker heeft de mogelijkheid om in het derde land de vluchtelingenstatus te claimen en bescherming te ontvangen overeenkomstig het Vluchtelingenverdrag.

De asielzoeker mag in de praktijk dus niet worden mishandeld, en het moet mogelijk zijn om bescherming te verzoeken en te ontvangen overeenkomstig het Vluchtelingenverdrag. Dit blog bespreekt de feitelijke situatie in Turkije.

Nieuwe asielwetgeving in Turkije
De Wet op Buitenlanders en Internationale Bescherming (WBIB) is in 2013 door het Turkse parlement aangenomen, en in april 2014 in werking getreden. De wet voorziet in alle relevante rechten voor migranten, asielzoekers en vluchtelingen in overeenstemming met EU-wetgeving: verbod op marteling en slechte behandeling, eerbiediging van het non-refoulementbeginsel, toegang tot rechtsbijstand en een advocaat, rechten voor minderjarigen, enzovoorts. De WBIB werd opgesteld door ambtenaren met medewerking van NGO’s, academici en andere experts. Dit was een ongebruikelijke praktijk binnen de Turkse wetgevingsgeschiedenis. De opstellingscommissie van de WBIB heeft voorbeelden uit de EU uitgebreid bestudeerd, en nam beslissingen van het Europees Hof van de Mensenrechten in overweging bij het opstellen van de wet. Internationale organisaties zoals de UNHCR en IOM leverden expertise en ondersteuning tijdens deze periode. Toen de WBIB was goedgekeurd door het Turkse parlement kreeg het de steun van alle vertegenwoordigde politieke partijen.

Incidenten
Recente gebeurtenissen in Aşkale – een verafgelegen dorp in het oosten van Turkije met een deportatiecentrum voor onregelmatige migranten – illustreren waarom de veiligheid van Turkije kan worden betwijfeld. Plaatselijke advocaten zijn hier begonnen praktijken van het personeel van het centrum te rapporteren. Het gaat bijvoorbeeld om het ontzeggen van toegang van advocaten tot cliënten, het afwijzen van asielverzoeken van cliënten op grond van summiere motivatie, het vasthouden van minderjarigen in geïsoleerde cellen zonder toegang tot familieleden en er zijn aantijgingen van mishandeling en marteling. Advocaten uit het westen van Turkije en NGO-vertegenwoordigers zeggen soortgelijke klachten van hun cliënten te hebben ontvangen.

Op 28 december 2015 zijn de migranten in het Verwijderingscentrum van Aşkale begonnen met protesteren tegen de omstandigheden in het centrum, en tegen de naar hun mening onwettige deportaties. De politie blokkeerde wegen naar het centrum, de media en advocaten werden gedwongen het gebied te verlaten, en de oproerpolitie betrad het verwijderingscentrum. Veel migranten zijn naar verluidt tijdens het politieoptreden ernstig geslagen en naar het ziekenhuis gebracht. Op de eerste dag van 2016 hebben 11 nationale NGO’s, waaronder Amnesty International, Multeci-Der en de Turkse Mensenrechtenvereniging een publieke verklaring naar buiten gebracht, waarin de bovengenoemde aantijgingen zijn samengevat, en wordt geprotesteerd tegen de onwettige behandeling van migranten in Aşkale. Advocaten en NGO’s hebben vier verschillende officiële klachten ingediend over de praktijken van de leidinggevenden van het centrum, en verzocht om officieel onderzoek door de overheidsinstelling het Turkse Mensenrechteninstituut en de Mensenrechtencommissie van het Turkse parlement.

Lacunes
Niet alleen deze aantijgingen zaaien twijfels over de bescherming van vluchtelingen in de praktijk. In verschillende opzichten werkt de nieuwe wet nog niet goed. Ten eerste ontbeert het pas opgerichte Directoraat-Generaal van Migratiemanagement (DGMM) capaciteit en ervaring. De Wet op Buitenlanders en Internationale Bescherming voorzag in de oprichting van een nieuw openbaar orgaan om het Departement van vreemdelingenpolitie te vervangen, dat verantwoordelijk was voor alle migratie- en asielgerelateerde zaken. Het DGMM was net na de goedkeuring van de WBIB in 2013 opgericht. Twee jaar na de oprichting opende het DGMM lokale afdelingen in meer dan 100 steden en dorpen, en huurde het 3000 werknemers in. Bijna al het nieuwe personeel heeft geen eerdere ervaring of verwante achtergrond in migratie en asiel, en mist de bekwaamheid om de nieuwe statusbepalingsprocedure die door de WBIB wordt voorgeschreven volledig te implementeren. De enige ervaren personeelsleden waren voormalige politieagenten, die zijn overgedragen vanuit het Departement van vreemdelingenpolitie.

Ten tweede legde de instroom van Syrische asielzoekers een grote druk op het pas opgerichte systeem. Tijdens het ontwerpen van de WBIB was er geen aanwijzing van een asielzoekersinstroom naar Turkije. Tot de eerste helft van 2013 was het totale aantal Syrische vluchtelingen in Turkije minder dan 150,000. De enorme toename in geweld in de Syrische burgeroorlog dwong echter miljoenen mensen om hun huis te verlaten: in maart 2016 leefden er volgens de UNHCR-database meer dan twee en een half miljoen Syrische vluchtelingen in Turkije. Hoewel de Rampen- en Noodgevallenmanagementsautoriteit (AFAD) van het Eerste Ministerie het verantwoordelijke coördinerend orgaan is voor de humanitaire noden van Syriërs in Turkije, speelt het DGMM een vitale rol in de beleids- en strategieontwikkeling en implementatie. Voor een pas opgericht en onervaren systeem zijn deze onverwachte cijfers verlammend.

Ten derde is er niet genoeg juridische capaciteit. De WBIB is de eerste wet op asiel en internationale bescherming sinds de oprichting van de Turkse Republiek in 1923. Voor haar totstandkoming werd het gebied gereguleerd door richtlijnen en verordeningen. Asielverzoeken en aanverwante procedurele activiteiten vielen onder de verantwoordelijkheid van het Departement van vreemdelingenpolitie van de nationale politie samen met de UNHCR (in de zogeheten ‘parallelle procedure’). Juridische beoordeling van deze zaken werd gedaan door de bestuursrechtelijke hoven, maar alleen om de naleving van de bestuursrechtelijke regels in de procedures te toetsen. De kern van de argumenten in deze zaken of procedures werd zelden onderzocht, waardoor de jurisprudentie over migratie en asiel in Turkije beperkt bleef. Bovendien werd migratie- en asielrecht nooit onderwezen in Turkse rechtenfaculteiten, en bestaat er beperkte academische expertise in het gebied. Sinds de wet is goedgekeurd door het Turkse parlement ontvangen rechters, advocaten en andere juridische professionals training. Toch zijn de kennis en ervaring nog beperkt, en zijn ondersteuningsdiensten zoals vertaling ontoereikend, als ze al bestaan.

Ten vierde is een traditie van reactief migratiemanagement en een op beveiliging gefocuste aanpak van migratie nog steeds dominant in Turkije. Zoals hierboven is vermeld, is de eerste asielwet pas in 2013 aangenomen. Die materie was tot dan toe in de handen van bestuurslichamen en de nationale politie. Deze organen, die zich concentreren op de nationale veiligheid, reguleerden de asiel- en migratiezaken overeenkomstig de actuele behoeften. Strategische lange termijnplanning ontbrak. Sinds de aanvang van de Syrische vluchtelingenstroom naar Turkije zijn basisrechten aan Syriërs verleend (bijvoorbeeld toegang tot gezondheidszorg, onderwijs en de arbeidsmarkt), na lange perioden van schroom. Het Tijdelijke Beschermingsregime is pas in 2014 uitgeroepen, nadat de Syrische vluchtelingen eerder twee jaar lang als ‘gasten’ zijn aangemerkt – een term die geen juridische definitie of betekenis heeft in het internationaal asielrecht. Niet-Syrische vluchtelingen in Turkije, zoals Afghanen, Irakezen en Iraniërs ondervinden nog steeds moeilijkheden in het verkrijgen van toegang tot basale gezondheidszorg, onderwijs en werk. Hoewel de nieuwe wet deze rechten verschaft, beperken tegengestelde regelingen en een gebrek aan informatie en bereidheid de toegang van deze groepen tot hun rechten. Zoals bovendien blijkt uit de zaak van het Verwijderingscentrum van Aşkale (het centrum staat onder toezicht van het DGMM), mogen plaatselijke beambten tegen de duidelijke regels van de wet in handelen.

Hoewel Turkije een nieuwe asielwet heeft, staat het Turkse asiel- en migratierecht nog altijd in zijn kinderschoenen. Niet alleen de zaak van Aşkale wijst op een verschil tussen de juridische en de alledaagse werkelijkheid, ook in de uitvoeringspraktijk blijkt dat er nog veel mis gaat. Het is gezien deze problemen zeer de vraag of Turkije ook in de praktijk als ‘veilig derde land’ kan gelden.

*Dit artikel is een bewerkte vertaling van ‘Turkey as a Safe Third Country?’ door Orçun Ulusoy, dat verscheen op het Border Criminologies blog van de Oxford Law Faculty.