Strikte uitleg Afdeling over gezinshereniging niet langer houdbaar

2354

Op 10 mei heeft het Europese Hof van Justitie antwoord gegeven op prejudiciële vragen van de Centrale Raad van Beroep in de zaak Chavez-Vilchez. Het Hof verduidelijkt in welke gevallen buitenlandse ouders verblijfsrecht kunnen ontlenen aan het Unieburgerschap van hun kind.

Door Nadia Ismaili en Hans van Oort

Nederlandse kinderen met ouders zonder rechtmatig verblijf
Is er een recht voor een buitenlandse moeder om bij haar Nederlandse kind te blijven terwijl haar verblijf in Nederland illegaal is? Volgens de gangbare opvatting moet de moeder in beginsel uit Nederland vertrekken en wordt het kind gedwongen haar te volgen. Daar is verandering in gekomen toen het Europese Hof van Justitie (Hof) uitspraak deed in de zaak Ruiz Zambrano. Het Hof bepaalde dat Ruiz Zambrano en zijn vrouw, beiden in het bezit van de Colombiaanse nationaliteit, een verblijfsrecht konden ontlenen aan de Belgische nationaliteit – en daarmee het Unieburgerschap – van hun in België geboren kinderen. De belangrijkste reden hiervoor was dat de kinderen het effectieve genot van hun Unieburgerschapsrechten zou worden ontnomen als aan hun ouders een verblijfsrecht en arbeidsvergunning in België werd geweigerd. Een dergelijke weigering zou betekenen dat de ouders het grondgebied van de Europese Unie moesten verlaten, waarbij zij de van hen afhankelijke minderjarige kinderen zouden meenemen. Het uitzetten van de ouders zou dus het vertrek van Unieburgers tot gevolg hebben.

De Zambrano-uitspraak betekent voor ons voorbeeld van de buitenlandse moeder en haar kind het volgende. Als het vertrek van de moeder zou betekenen dat ook het Nederlandse kind gedwongen zou worden om met de moeder buiten de EU te gaan wonen, zou het Unieburgerschap van het Nederlandse kind worden geschonden. Als Unieburger heeft het kind immers het recht om in de EU te wonen. Daarom behoort de moeder volgens het Hof in zo’n geval een verblijfsvergunning in Nederland te krijgen. Hetzelfde geldt als in dit voorbeeld ‘moeder’ door ‘vader’ wordt vervangen, of als het gaat om een ander EU-land dan Nederland.

In de Dereci-uitspraak uit 2011 verduidelijkte het Hof dat alleen de wens om als gezin samen te leven niet genoeg is om te kunnen stellen dat het kind gedwongen wordt tot vertrek uit de EU. Er moet sprake zijn van een bijzondere afhankelijkheid tussen de Unieburger en de derdelander voordat kan worden aangenomen dat een Unieburger wegens de uitzetting van de derdelander wordt gedwongen de EU te verlaten. Om de afhankelijkheid te kunnen beoordelen moet worden gekeken op wie de wettelijke, financiële of affectieve last rust.

Het Ruiz Zambrano-criterium in Nederland
Op basis van bovengenoemde uitspraken legt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het Ruiz Zambrano-criterium strikt uit. De enkele aanwezigheid van een Nederlandse ouder is in beginsel genoeg om te garanderen dat een Unieburgerkind in Nederland kan blijven. Dat gaat volgens de Afdeling ook op als die Nederlandse ouder te kennen heeft gegeven niet voor het kind te kunnen of willen zorgen en tussen het kind en de Nederlandse ouder geen relatie bestaat. Dit ligt alleen anders als de Nederlandse ouder gedetineerd, onvindbaar of overleden is. Of wanneer vast is komen te staan dat de Nederlandse ouder écht niet in staat is voor het kind te zorgen. Het gaat dan bijvoorbeeld om gevallen waarin vaststaat, dat bij vertrek van de derdelander ouder, de kinderen uit huis zullen worden geplaatst. In alle andere gevallen gaat de Afdeling ervan uit dat de Nederlandse ouder alleen voor het kind kan zorgen, eventueel met behulp van de staat (bijvoorbeeld jeugdzorg, maatschappelijk werk of door het verschaffen van uitkeringen) en de aanwezigheid van de derdelander ouder niet essentieel is.

De Ruiz Zambrano-uitspraak heeft dus duidelijkheid verschaft over de situatie waarin er twee ouders zijn, die beiden vreemdeling zijn en met uitzetting worden bedreigd. Het kind wordt in die situatie vanwege de uitzetting van beide ouders gedwongen de EU te verlaten. In 2016 heeft de zaak Rendón Marin licht geworpen op de situatie van één ouder die de zorg voor minderjarige Unieburgers alleen draagt. Zie hierover ons eerdere blog “EU-verblijfsrechten voor criminele ouders?”.

Meestal is de situatie echter ingewikkelder: er zijn twee ouders, waarvan de een wél en de ander géén verblijfsrecht heeft. Het is tot op heden onduidelijk gebleven of in dit geval het vertrek van de ouder zonder verblijfsrecht het kind of de kinderen feitelijk dwingt mee te gaan naar een land buiten de Europese Unie.

Chavez-Vilchez e.a.: primaire verzorgers zonder verblijfsrecht
De uitspraak van het Hof in Chavez-Vilchez e.a. ziet op deze situatie. Het gaat in deze zaak om aanvragen voor bijstandsuitkeringen en kinderbijslag door moeders zonder verblijfsrecht die de primaire verzorgers zijn van Nederlandse kinderen. De moeders hebben aangevoerd dat de kinderen wel door hun vaders zijn erkend en dat de vaders in meer of mindere mate betrokken zijn bij de opvoeding, maar dat zij de daadwerkelijke en dagelijkse zorg dragen voor hun kinderen. Om die reden zouden de kinderen bij hun vertrek worden gedwongen om hen te volgen. De Centrale Raad van Beroep heeft aan het Hof de volgende vragen gesteld:
– Kan een verblijfsrecht aan een derdelander worden ontzegd, ook indien deze derdelander de dagelijkse en daadwerkelijke zorg heeft voor zijn minderjarige kind dat burger is van de Unie?
– Is het hierbij van belang dat de wettelijke, financiële en / of affectieve last van de zorg voor de kinderen niet geheel berust bij de derdelander ouder en dat de Nederlandse ouder mogelijk feitelijk in staat is om voor het kind te zorgen?
– Is het aan de derdelander ouder om aannemelijk te maken dat de Nederlandse ouder de zorg voor het kind niet op zich kan nemen?

Kortom, de Centrale Raad wil weten hoe de positie van de vader moet worden meegewogen indien die vader niet in de objectief vast te stellen onmogelijkheid verkeert om voor het kind te zorgen.

Wat zegt het Hof?
Het Hof oordeelt dat in dit soort gevallen gekeken moet worden naar welke ouder de daadwerkelijke zorg voor het kind draagt en of er een daadwerkelijke afhankelijkheidsrelatie is tussen het kind en de derdelander ouder. Daarbij moet rekening worden gehouden met het recht op gezinsleven en de belangen van het kind. Dat er een Nederlandse ouder is die voor het kind kan en wil zorgen is volgens het Hof wel relevant, maar daaruit kan niet worden afgeleid dat het kind inderdaad niet met zijn ouder mee zal gaan als deze wordt uitgezet. Om te kunnen beoordelen of een kind gedwongen wordt de Unie te verlaten moeten, ‘in het hogere belang van kind’, alle relevante omstandigheden worden meegenomen. Het Hof noemt hier met name: de leeftijd van het kind, zijn lichamelijke en emotionele ontwikkeling, de mate van zijn affectieve relatie zowel met de Nederlandse ouder is als met de derdelander ouder en het risico dat voor het evenwicht van het kind zou ontstaan indien het van deze laatste ouder zou worden gescheiden. Het is opmerkelijk dat het Hof de woorden ‘in het hogere belang van het kind’ gebruikt. Het lijkt of het Hof met het woord ‘hoger’ wil zeggen dat de belangen van het kind bij deze beoordeling voorop moeten staan.

Het mag de betrokken ouder niet excessief moeilijk worden gemaakt om te bewijzen dat zich de situatie voordoet waarin het kind gedwongen is mee te gaan naar het buitenland. Volgens het Hof is het weliswaar aan de derdelander ouder om de gegevens te verschaffen die aantonen dat door zijn vertrek het kind ook gedwongen wordt de Unie te verlaten. De nationale autoriteiten moeten er echter voor waken dat de bewijslast afdoet aan de nuttige werking van het Unierecht. Het is daarom aan de Nederlandse staat om vervolgens op basis van de verstrekte gegevens zelf nader onderzoek in te stellen. Dit onderzoek moet onder meer uitwijzen waar de Nederlandse ouder woont en of die ouder daadwerkelijk alleen de dagelijkse last voor het kind kan en wil dragen. Ook dient de staat te onderzoeken of er al dan niet een zodanige afhankelijkheidsverhouding bestaat tussen het kind en de derdelander ouder dat het kind bij weigering van een verblijfsrecht aan deze ouder het effectieve genot van hun Unieburgerschapsrechten zou worden ontnomen.

Met deze uitspraak is de strikte uitleg van de Afdeling niet langer houdbaar. De enkele aanwezigheid van een Nederlandse ouder die voor het kind kan en wil zorgen is volgens het Hof niet altijd voldoende waarborg dat Unieburgerschapsrechten worden beschermd. 

De Migration Law Clinic van de Vrije Universiteit heeft eerder een expert opinion geschreven naar aanleiding van de prejudiciële vragen in de zaak Chavez-Vilchez, zie: Verblijfsrecht voor de verzorgende ouder van een minderjarige Unieburger?