Europese Commissie geeft nieuwe richting aan migratie- en asielbeleid

1304

De Europese Commissie heeft vandaag voorstellen gepresenteerd over legale migratie naar de Europese Unie. De Commissie wil onder meer 50.000 vluchtelingen opnemen. Verblijfblog bespreekt de voorstellen.

Door Thomas Spijkerboer

Wat houden de plannen in?
Het voorstel van de Commissie heeft drie pijlers:

  • De komende twee jaar hervestigen EU landen minstens 50.000 vluchtelingen vanuit landen rondom Europa, zoals Turkije en Libië. Het gaat daarbij om mensen die door de VN Vluchtelingenorganisatie UNHCR als vluchteling zijn erkend, en die dus sowieso in aanmerking komen voor asiel. De Europese Commissie wil de lidstaten van de EU niet dwingen om aan deze hervestiging mee te doen, maar hen daartoe verleiden met bijvoorbeeld financiële steun. De Commissie maakt hiervoor 500 miljoen Euro vrij – dat is €10.000 per vluchteling.
  • De Europese Commissie wil in 2018 pilotprojecten financieren rond arbeidsmigratie. Samen met het bedrijfsleven wordt in kaart gebracht aan welke werknemers in Europa tekort is. Die werknemers worden dan legaal gerekruteerd in landen die meewerken aan gedwongen terugkeer van illegale migranten.
  • Want dat is de derde pijler van de voorstellen van de Europese Commissie: een effectiever terugkeerbeleid. De Commissie stelt voor dat de Europese Grens- en Kustwacht (ook wel bekend als Frontex) meer bevoegdheden krijgt, en met een nieuwe terugkeerafdeling een “pro-actieve benadering” kiest. Landen van herkomst moeten tot medewerking worden bewogen door hen te belonen met legale arbeidsmigratie via de tweede pijler.

De Commissie vraagt de lidstaten ook om gezamenlijk hun bijdrage te leveren aan de twee global compacts van de VN inzake safe, orderly and regular migration en refugees (Zie hierover uitvoerig het dossier Mondiaal migratierecht. Zie ook de volledige toespraak van EC-voorzitter Jean-Claude Juncker over de staat van de Unie en Communication 2017 558 (met name p. 17-18).

Zal het voorstel worden aangenomen?
De Europese Commissie heeft een voorstel gedaan, dat moet worden aanvaard door de Raad van de Europese Unie (d.w.z. de regeringen van de EU lidstaten) en het Europese Parlement (zie artikel 78 lid 2 sub g VWEU). De voorstellen van de Europese Commissie liggen in het verlengde van wat eerder in de Raad en het Europese Parlement is besproken. Daarom is waarschijnlijk dat de voorstellen in de Europese Commissie in grote lijnen aangenomen gaan worden. Dat betekent niet noodzakelijkerwijze dat ze ook uitgevoerd zullen worden of in de praktijk zullen werken. We lopen de voorstellen langs.

Al te goed is buurmans gek
Het hervestigen van vluchtelingen is een bestaand beleidsinstrument, waarvan weinig gebruik wordt gemaakt. Nederland hervestigt jaarlijks 500 vluchtelingen van elders in de wereld. Ook andere landen doen dat, als ze dat willen. Zo hervestigde Canada 40.000 Syrische vluchtelingen, dit terwijl de Verenigde Staten nu juist het hervestigingsprogramma beëindigde. Groot probleem is dan ook het vrijblijvende karakter van dit instrument.

Toch stelt de Europese Commissie niet voor om lidstaten te verplichten om vluchtelingen te hervestigen (zoals wel het geval was bij de relocatie vanuit Griekenland en Italië, zie daarover het eerdere Verblijfblog ‘Hervestiging van vluchtelingen in Nederland’), de Commissie wil hen daartoe verleiden. De financiële prikkel zal daar een beetje bij helpen, maar voor het geld zullen de lidstaten het niet doen. Het opvangen van vluchtelingen kost immers ook geld. De lidstaten moeten het dus vooral willen. Ze moeten er van overtuigd zijn dat hervestiging een goede zaak is. Het is onduidelijk waarom lidstaten die dat niet of, zoals Nederland, op zeer bescheiden schaal doen, daar nu ineens wel van overtuigd zouden raken als het onderdeel is van een Europees plan.

Waarom Europese landen zo weinig vluchtelingen hervestigen is niet duidelijk. Mogelijk vinden ze dat ze met spontaan arriverende vluchtelingen al genoeg te stellen hebben. Zo verzochten Hongarije en Slowakije het Hof van Justitie onlangs om nietigverklaring van het Raadsbesluit om een groot aantal asielzoekers uit Griekenland en Italië te herplaatsen in andere lidstaten (HvJEU 6 september 2017, Slowaakse Republiek en Hongarije tegen Raad van de Europese Unie). Het Hof verwierp dit beroep door onder meer te overwegen dat de Raad het gebrek aan medewerking van ‘bepaalde lidstaten’ onmogelijk kon voorzien. Een extra hobbel zou bovendien kunnen zijn dat lidstaten uit vrees meer vluchtelingen te hervestigen dan een buurland weigeren het hen toebedeelde aantal op te nemen.

Mogelijk ligt de toegevoegde waarde van een Europese aanpak van de hervestiging van vluchtelingen erin, dat de angst meer bij te dragen dan de buurlanden wordt doorbroken. Maar daar kan ook weer aan getwijfeld worden. Immers, een vergelijkbaar mechanisme in de Tijdelijke Beschermingsrichtlijn (vrijwillig de lasten delen bij een grote instroom van vluchtelingen) werd in 2015 niet gebruikt, hoewel de richtlijn speciaal voor dat geval geschreven was (zie daarover het eerdere Verblijfblog Massale toestroom van ontheemden”: een ongebruikte EU richtlijn). Kortom: optimisten zullen denken dat een gecoördineerde Europese aanpak precies het zetje is dat Europese landen nodig hebben om wat meer werk te gaan maken van hervestiging. Pessimisten menen dat het oude wijn in nieuwe zakken is: hervestigen kan nu ook al, en het probleem met hervestiging was niet het ontbreken van een Europees plan.

Open grenzen en tijdelijk verblijf
Voor de tweede pijler – legale arbeidsmigratie – geldt iets vergelijkbaars. Uit de voorstellen is niet erg duidelijk waarom de Commissie denkt dat lidstaten er door de pilot toe bewogen zullen worden meer legale arbeidsmigratie mogelijk te maken. Wetenschappers als Hein de Haas en Douglas Massey betogen dat pogingen om laagbetaalde arbeidsmigratie stil te leggen contra-productief zijn. Dat komt, zo laten ze zien, doordat de meeste mensen toch komen, maar dat bij een streng migratiebeleid mensen eerder geneigd zijn om te blijven, dan om na verloop van tijd terug te keren. Dit terwijl arbeidsmigranten bij opener grenzen terugkeren naar huis als ze wat ouder worden, of als de economie terugloopt. Gek genoeg kan het dus zijn dat een “ademend”, liberaler en minder restrictief arbeidsmigratiebeleid leidt tot minder gevestigde migranten. De voorstellen van de Commissie kunnen een stapje in die richting zijn.

Goedkope arbeid
Toch zijn er nog andere moeilijkheden. De voorstellen suggereren immers dat het zal gaan om laaggeschoolde arbeid, en dat geeft op twee punten problemen: (1) legale arbeid kost meer dan werkgevers willen betalen; er is dus eigenlijk vraag naar laagbetaalde arbeid door illegalen, omdat de arbeid dan goedkoop genoeg is; (2) voor de behoefte aan laagbetaalde arbeid is in Europa formeel wel aanbod op de arbeidsmarkt; er zijn wel werklozen die het in theorie zouden kunnen doen, maar die hebben betere alternatieven (zoals even wachten op een prettiger en beter betaalde baan). Omdat er formeel aanbod is op de Europese arbeidsmarkt staat het arbeidsmigratiebeleid van de meeste lidstaten het niet toe om migratie toe te staan. Dat kan volgens het beleid alleen als er op de hele Europese arbeidsmarkt geen aanbod is.

Ook voor de tweede pijler van de Commissievoorstellen geldt dus: een pilot kan nooit kwaad, en misschien komt er iets interessants uit. Maar de problemen die er toe leiden dat er illegale arbeidsmigratie is worden in de voorstellen niet eens genoemd, laat staan aangepakt.

Terugkeerbeleid
Tot slot het terugkeerbeleid. De Commissie stelt voor om Frontex verder op te tuigen. Waarom het uitbreiden van de bevoegdheden van Frontex zou bijdragen aan een succesvoller terugkeerbeleid is niet duidelijk. Werkt de terugkeer niet goed omdat onvoldoende Europese ambtenaren zich bezig houden met uitzettingen? Wat maakt het uit dat Frontex nu moet wachten op een verzoek van een lidstaat, en volgens de voorstellen zelf (“pro-actief”!) op een lidstaat mag afstappen?

Veel vragen
Al met al zijn er nog erg veel vragen te stellen bij de nieuwe plannen van de Commissie. Van het optuigen van Frontex is, ook als dat met succes gebeurt, onduidelijk wat het kan bijdragen aan meer terugkeer, omdat het niet duidelijk welk probleem er door wordt opgelost. Een uitruil van legale arbeidsmigratie en medewerking aan gedwongen terugkeer kan wel leiden tot meer gedwongen terugkeer. Maar migranten die tegen hun wil zijn teruggebracht zouden zomaar weer op zo’n bootje kunnen stappen.

Geen blog missen? Schrijf u dan in voor onze nieuwsbrief (rechts bovenaan deze pagina)