Regeerakkoord: beperking rechtsbijstand aan asielzoekers

2331

In het regeerakkoord is bepaald dat de rechtsbijstand in asielzaken wordt beperkt. Pas na het voornemen tot afwijzing van de asielaanvraag krijgt de asielzoeker een advocaat. Wat betekent dit voor de praktijk? Is het in lijn met Europees recht? En wat zijn de mogelijke gevolgen? 

Door Marcelle Reneman

Hoe is de rechtsbijstand is asielzaken nu geregeld?
In Nederland wordt op het overgrote deel van de asielaanvragen beslist in de algemene asielprocedure (ook wel AA-procedure). Deze asielprocedure duurt in principe acht dagen. Daarin wordt een strak schema gevolgd, waarin op iedere dag een activiteit van de Immigratie-en Naturalisatiedienst (IND) of de advocaat plaatsvindt (zie ook het blog: Herziene Procedurerichtlijn: is de Algemene Asielprocedure een versnelde procedure? en onderstaand schema). Alleen wanneer de IND niet op zorgvuldige wijze binnen acht dagen op een asielverzoek kan beslissen, bijvoorbeeld omdat het erg complex is, dan wordt de zaak doorgestuurd naar de verlengde asielprocedure (ook wel VA-procedure).

De asielprocedure wordt voorafgegaan door een rust- en voorbereidingstermijn van (tenminste) zes dagen. In die periode kan de IND alvast onderzoek uitvoeren naar bijvoorbeeld de documenten van de asielzoeker. Ook kan de IND uitzoeken of een asielzoeker al in een andere lidstaat van de EU heeft verbleven of asiel heeft aangevraagd. De asielzoeker gebruikt deze periode om uit te rusten van de reis en zich voor te bereiden op de asielprocedure.

De asielzoeker ziet gedurende de procedure verschillende malen dezelfde advocaat, die hem wordt toegewezen. De asielzoeker heeft het eerste contact met de advocaat tijdens de rust- en voorbereidingstermijn. De asielzoeker ziet de advocaat opnieuw na het eerste gehoor over diens identiteit, nationaliteit en reisroute. De advocaat bespreekt het rapport van het eerste gehoor met de asielzoeker, schrijft eventueel correcties en aanvullingen op dat rapport en bereidt de asielzoeker voor op het nader gehoor over zijn asielmotieven. Na het nader gehoor bespreekt de advocaat het rapport van het nader gehoor met de asielzoeker en schrijft eventueel correcties en aanvullingen op dat rapport. Wanneer de IND het asielverzoek wil afwijzen, dan brengt hij een voornemen uit. De advocaat kan dan een zienswijze schrijven op dit voornemen. Vervolgens neemt de IND een besluit.

Waarom zoveel rechtsbijstand in de asielprocedure?
Asielzoekers dienen over het algemeen direct na aankomst in Nederland een asielverzoek in. Zij hebben geen kennis van het Nederlandse rechtssysteem, spreken niet de Nederlandse taal en weten vaak niet goed wat de gronden zijn om voor een asielvergunning in aanmerking te komen. Zij moeten in de asielprocedure bovendien vaak vertellen over lastige onderwerpen, zoals traumatische ervaringen of homoseksualiteit.

Tijdens de rust- en voorbereidingstermijn maakt de asielzoeker kennis met de advocaat op diens kantoor. De advocaat legt zijn rol uit en probeert een vertrouwensband op te bouwen. De advocaat zorgt ervoor dat de asielzoeker goed begrepen heeft wat er in de asielprocedure van hem wordt verwacht. Hij gaat ook na of de asielzoeker aanvullend bewijs kan krijgen ter ondersteuning van zijn asielrelaas en of hij, bijvoorbeeld vanwege zijn psychische toestand, extra ondersteuning nodig heeft tijdens de asielprocedure (zie ook de Best Practice Guide Asiel, voor de taken van de advocaat). Gedurende de asielprocedure bereidt de advocaat de asielzoeker steeds voor op een nieuwe stap in de asielprocedure, herstelt fouten in de rapporten, vult informatie aan en brengt argumenten in tegen een voorgenomen afwijzing van het asielverzoek.

Bij de invoering van de huidige AA-procedure in juli 2010 werd het belang van rechtsbijstand in de asielprocedure onderkend. Het doel was de asielprocedure sneller en zorgvuldiger te maken. Volgens de toenmalige Staatssecretaris van Justitie is daarvoor ‘een goede rechtsbijstandverlening van cruciaal belang’ tijdens de asielprocedure. Zij stelde: ‘Het is wenselijk dat een asielzoeker, voor zover mogelijk, steeds door één en dezelfde advocaat wordt bijgestaan gedurende de gehele procedure’. Volgens de Minister en Staatssecretaris van Justitie zou ‘de voorlichting en voorbereiding door Vluchtelingenwerk en rechtsbijstand voor en tijdens de algemene asielprocedure in het aanmeldcentrum en het beschikbaar komen van meer tijd voor die activiteiten [..] naar verwachting leiden tot verbetering van de kwaliteit van het nader gehoor’. Gedurende de bespreking van de invoering van de AA-procedure in de Tweede Kamer werd steeds benadrukt dat de invoering van de AA-procedure en de rust- en voorbereidingstermijn de zorgvuldigheid van de asielprocedure zou vergroten ‘omdat de asielzoeker beter voorbereid aan de procedure begint, er méér tijd is per processtap dan in de huidige AC-procedure en er meer ruimte is voor de asielzoeker en zijn rechtsbijstandverlener’. Er werd verwacht dat hierdoor op een groter percentage asielverzoeken in de AA-procedure kon worden beslist en dat er minder herhaalde asielverzoeken zouden worden ingediend.

Uit de evaluatie van de invoering van de AA-procedure bleek inderdaad dat de partijen die bij de asielprocedure betrokken zijn, de AA-procedure over het algemeen zorgvuldiger vonden dan de oude asielprocedure. ‘Als maatregelen die daaraan hebben bijgedragen, noemen zij de [rust- en voorbereidingstermijn] (met name de voorbereiding van de asielzoeker op de procedure), de ruimere termijnen [..] en de continuïteit van rechtsbijstand’.

Wat gaat er veranderen?
In het regeerakkoord is neergelegd dat in de asielprocedure pas rechtsbijstand zal worden verleend na het voornemen tot afwijzing van het asielverzoek. Dat betekent dat er drie momenten waarop asielzoekers nu hun advocaat zien, komen te vervallen: de voorbereiding tijdens de rust- en voorbereidingstermijn, de voorbereiding op het nader gehoor en de bespreking van het rapport van het nader gehoor. Asielzoekers aan wie een asielvergunning wordt verleend, krijgen helemaal geen advocaat meer.

Schema AA-procedure overgenomen uit TK 2007-2008, 29344, nr. 67, bijlage 1. De doorgekruiste dagen zijn de dagen waarop volgens het regeerakkoord geen rechtsbijstand meer zal worden verleend. Op de groene dag heeft de asielzoeker in de nieuwe plannen voor het eerst contact met de advocaat.

Eerder werd het recht op rechtsbijstand al beperkt voor asielzoekers die worden overgedragen aan een andere EU lidstaat op grond van de Dublinverordening. Tijdens de hoge instroom kwamen daar asielzoekers die afkomstig zijn uit veilige landen van herkomst of in een andere EU lidstaat een verblijfvergunning hebben verkregen bij. Deze asielzoekers krijgen ook geen rust- en voorbereidingstermijn en maar één gehoor (zie ook het blog: Aanpassing asielprocedure aan hoge instroom).

Is de wijziging in lijn met Europese regelgeving?
Volgens het regeerakkoord wordt de rechtsbijstand met het voorstel in lijn gebracht met EU-regelgeving. Volgens de Asielprocedurerichtlijn zijn de EU lidstaten inderdaad slechts verplicht om gratis rechtsbijstand te verlenen aan asielzoekers van wie het asielverzoek is afgewezen en die tegen deze beslissing in beroep gaan. Tijdens de eerste fase van de asielprocedure moeten de lidstaten alleen kosteloze juridische en procedurele informatie verstrekken ‘die ten minste inlichtingen over de procedure omvat die zijn toegesneden op de bijzondere omstandigheden van de verzoeker’. Deze voorlichting hoeft niet te worden gedaan door een advocaat. Lidstaten mogen overigens altijd meer waarborgen in de asielprocedure bieden dan door de Asielprocedurerichtlijn is voorgeschreven. De richtlijn verplicht Nederland dus niet de rechtsbijstand te beperken.

Nederland is zeker niet de enige EU lidstaat die gratis rechtsbijstand geeft aan asielzoekers voorafgaand en/of gedurende de eerste fase van de asielprocedure. Andere lidstaten, zoals België , Ierland, Oostenrijk, Spanje en Zweden, doen dat ook. Sommige Europese lidstaten, zoals Duitsland, Griekenland, Hongarije, Italië, Polen, geven asielzoekers alleen gratis rechtsbijstand tijdens het beroep bij de rechter.

Daarbij moet wel worden aangetekend dat Nederland de enige Europese lidstaat is waar zoveel asielverzoeken zo snel worden afgedaan. De versnelde procedures in België (twee maanden voor de versnelde asielprocedure en 15 dagen voor de super-versnelde asielprocedure), Bulgarije (10 dagen) Frankrijk (15 dagen), Griekenland (3 maanden) Hongarije (10 dagen), Italië (9 dagen tot 18 maanden), Kroatië (2 maanden) Oostenrijk (vijf maanden), Polen (30 dagen), Spanje (3 maanden) duren bijvoorbeeld langer dan de Nederlandse algemene asielprocedure.

Wat zijn de gevolgen voor asielzoekers?
Door de hoge snelheid van de algemene asielprocedure staat een asielzoeker onder hoge druk om vrijwel direct alle relevante informatie en bewijzen naar voren te brengen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State verwacht ook dat het aan de asielzoeker is ‘om zijn vluchtmotieven duidelijk naar voren te brengen en niet aan de staatssecretaris om deze met vragen – nader – aan het licht te brengen’. Wanneer de asielzoeker niet meer door een advocaat wordt voorgelicht over de asielprocedure en voorbereid op het nader gehoor, is de kans dat dit lukt minder groot.

De Vereniging van Asieladvocaten & Juristen Nederland (VAJN) schrijft dat één dag rechtsbijstand na het voornemen ‘te weinig en te laat’ is. Volgens de VAJN kan een advocaat niet in een dag een vertrouwensband opbouwen met een asielzoeker. Dit maakt het bespreken van, bijvoorbeeld, seksuele geaardheid, religieuze bekering of traumatische gebeurtenissen als marteling en verkrachting onmogelijk. Bovendien krijgt de advocaat erg weinig tijd om de verslagen van de gehoren met een tolk doornemen en een gedegen reactie opstellen.

Wanneer een asielverzoek ten onrechte wordt afgewezen, kan dit ernstige gevolgen hebben voor een asielzoeker. Asielzoekers claimen immers dat zij bij terugkeer wordt vervolgd of onderworpen aan marteling, of onmenselijke behandeling.

Ook voor asielzoekers die een verblijfsvergunning krijgen, kan het gebrek aan rechtsbijstand nadelig uitpakken. Gebreken in de (rapporten van de) gehoren kunnen tot problemen leiden bij een latere herbeoordeling van de asielvergunning of bij de hereniging met gezinsleden (zie ook het blog: Aanpassing asielprocedure aan hoge instroom).

Wat zijn de gevolgen voor de overheid?
Volgens het regeerakkoord leidt de beperking van de rechtsbijstand tot minder werk voor de IND. Hoe dat wordt bereikt, wordt in het regeerakkoord niet toegelicht. Het is de vraag of het beperken van de rechtsbijstand de IND daadwerkelijk werk bespaart. Er is een risico dat de kwaliteit van asielbeslissingen door de beperking van de rechtsbijstand achteruit gaat. Advocaten krijgen immers minder tijd en mogelijkheden om fouten in gehoren te herstellen, gaten in het asielrelaas aan te vullen, nadere informatie naar voren te brengen en de IND te informeren over problemen die eraan in de weg staan dat de asielzoeker zijn asielrelaas (volledig) naar voren brengt. Advocaten zullen dit alsnog in het beroep tegen de afwijzing van het asielverzoek doen. Dit zou kunnen leiden tot meer druk op de rechtbanken, meer gegronde beroepen en terug verwijzingen van zaken naar de IND. UNHCR heeft vaak betoogd dat het verbeteren van de kwaliteit van de eerste fase van de asielprocedure (frontloading) leidt tot minder (gegronde) beroepen.

Bovendien leidt een minder zorgvuldige asielprocedure mogelijk tot meer herhaalde asielaanvragen, terwijl het regeerakkoord juist stapeling van asielaanvragen wil voorkomen. Het idee was immers dat het verlenen van gratis rechtsbijstand voorafgaand aan en gedurende de asielprocedure bijdraagt aan zorgvuldigere asielbeslissingen, waarmee er minder aanleiding zou zijn voor herhaalde asielaanvragen.

Tenslotte, levert de combinatie van de zeer snelle asielprocedure en beperkte toegang tot rechtsbijstand in complexe zaken mogelijk een schending op van het recht op een effectief rechtsmiddel, gegarandeerd door artikel 13 EVRM. Dat geldt zeker, als de asielzoeker de grensprocedure op het aanmeldcentrum op Schiphol doorloopt en daardoor gedetineerd zit. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens concludeerde eerder dat de Franse grensprocedure niet aan de vereisten van artikel 13 EVRM voldeed, juist vanwege de combinatie van tijdsdruk, gebrek aan rechtsbijstand en detentie. Ook het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft benadrukt dat asielzoekers voldoende tijd moeten krijgen om de noodzakelijke bewijsstukken te verzamelen en in te dienen, zodat de beslissingsautoriteit hun asielverzoeken eerlijk en volledig kan behandelen.

Hoe nu verder?
Voor de voorgestelde wijziging zal onder ander een wijziging van het Vreemdelingenbesluit nodig zijn. Dan zal ook meer duidelijk worden over hoeveel tijd er voor rechtsbijstand zal overblijven en waar de werklast van de IND zal worden verminderd.

Geen blog missen? Schrijf u dan in voor onze nieuwsbrief (rechts bovenaan deze pagina)