Global Compact on Refugees: een bijdrage uit het Midden-Oosten

360

In aanloop naar de Algemene Vergadering in september 2018 bezinnen de VN-lidstaten zich op de internationale samenwerking rondom migratie. In het dossier Mondiaal migratierecht volgt Verblijfblog de verschillende inzichten. Deze derde aflevering staat in het teken van het Global Compact on Refugees.

Door Marjoleine Zieck*

Het Global Compact on Refugees
Het ‘Global Compact on Refugees heeft zijn oorsprong in de op 19 september 2016 door de lidstaten van de Verenigde Naties aanvaarde New York Declaration on Refugees and Migrants. Een van de meest belangrijke kwesties die in deze verklaring wordt geadresseerd is die van “responsibility sharing”, dat wil zeggen, het idee dat staten die grote aantallen vluchtelingen opvangen, ondersteund moeten worden door de internationale gemeenschap. De Verklaring erkent dat het met name ontwikkelingslanden zijn die thans de grootste lasten dragen, en staten committeren zich in deze Verklaring dan ook aan een billijker verdeling van verantwoordelijkheden en bijbehorende lasten: “[w]e commit to share the responsibility for hosting and supporting the world’s refugees more equitably”.

De Verklaring van New York gaat vergezeld van een bijlage waarin een Comprehensive Refugee Response Framework is opgenomen. In dit Comprehensive Framework krijgt UNHCR de opdracht om een Global Compact on Refugees te ontwikkelen dat in 2018 aan de Algemene Vergadering, als onderdeel van haar jaarlijkse rapportage, moet worden aangeboden. Dit Global Compact on Refugees zal uit twee delen bestaan: het Comprehensive Refugee Response Framework zelf, aangevuld met een inleiding en conclusies, en een complementair, nog te ontwikkelen Programme of Action.

Het Comprehensive Refugee Response Framework is gericht op vier pijlers: (1) toelating en ontvangst; (2) hulp voor directe en voortdurende noden; (3) steun voor de staten – en gemeenschappen – die vluchtelingen opvangen; en (4) duurzame oplossingen. Het bevat een groot aantal beginselen waaraan staten zich hebben gecommitteerd. Deze beginselen zijn echter van zeer uiteenlopende aard en variëren van reeds bestaande internationale verplichtingen tot niet-bindende desiderata, zoals het faciliteren van de participatie van vluchtelingen in vredesprocessen, die soms wel erg wollig zijn geformuleerd. Wat dat betreft lijkt het tweede deel, het Programme of Action dat nog ontwikkeld moet worden, een nuttige aanvulling omdat dit niet alleen moet voorzien in eventuele witte vlekken in het Comprehensive Framework, maar ook moet zijn gericht op het operationaliseren van hetgeen in het Comprehensive Framework is vastgelegd.

UNHCR dient dit programma in consultatie met overheden en relevante belanghebbenden te ontwikkelen. Daartoe organiseert UNHCR thematische discussies (de laatste vinden later deze maand plaats) die zich richten op vroegere en contemporaine vormen van verdeling van verantwoordelijkheid, maatregelen die in situaties van massale instroom moeten worden genomen, hoe te voldoen aan noden en het ondersteunen van gemeenschappen, en het faciliteren van duurzame oplossingen.

Een bijdrage uit het Midden-Oosten
In de door UNHCR opgestelde roadmap wordt gewezen op de diverse belanghebbenden die zijn betrokken bij het ontwikkelen van het Programme of Action. Bij wijze van bijdrage aan die roadmap, meer in het bijzonder het Programme of Action, hebben academici – waaronder ondergetekende – en vertegenwoordigers van civil society organisaties, tijdens een conferentie die door de American University in Caïro werd georganiseerd over Responsibility-Sharing in the Euro-Mediterranean Space, een Statement geformuleerd dat op 10 oktober jongstleden unaniem door hen werd aanvaard. Het Statement bestaat uit een groot aantal aanbevelingen voor het Programme of Action. Het richt zich daarbij vooral op wat als lacunes in het Comprehensive Framework worden gepercipieerd enerzijds, en wat daarin versterkt kan worden anderzijds.

Dit blog zal ingaan op dit Statement (zie ook de integrale tekst van het statement). Ofschoon het Statement in feite alle vier bovengenoemde pijlers betreft, lijkt het zwaartepunt te liggen op het verdelen van verantwoordelijkheid voor de bescherming van vluchtelingen. Gelet op de geografische herkomst van het Statement, is dat niet verwonderlijk. De aspecten van het Statement die corresponderen met hetgeen, als boven opgemerkt, wordt beschouwd als een van de belangrijkste onderdelen van de Verklaring van New York, namelijk het billijker verdelen van verantwoordelijkheid voor vluchtelingen, zullen hieronder worden belicht.

Een billijker verdeling van de verantwoordelijkheid voor het beschermen van vluchtelingen

Uitgangspunt
Het Statement houdt zich aan de opzet die UNHCR voorstelt voor het Programme of Action: uitgaan van bestaande verplichtingen, in plaats van het creëren van nieuwe, en bezien hoe op basis van die verplichtingen de verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van deze verplichtingen evenrediger kan worden verdeeld. Juist  het bewerkstelligen van een billijker verdeling van verantwoordelijkheden tussen staten  is  mogelijk een realistisch uitgangspunt. De Conventie van 1951 inzake de Status van Vluchtelingen voorziet hier niet in en volstaat met het in de Preambule erkennen van de mogelijkheid dat sommige staten bovenmatig belast kunnen worden. De vraag is of dit uitgangspunt kan leiden tot de gewenste billijker verdeling want de realiteit gebiedt immers te onderkennen dat het tot dusver nooit is gelukt. Iets waarop Duitsland ook wees gedurende de eerste thematische discussie over vroegere en contemporaine vormen van verdeling van verantwoordelijkheid. Dat en het ontbreken van een formele structuur voor het monitoren van de naleving van internationale protectie standaarden door staten, merkte Duitsland op, heeft geleid tot een situatie waarin sommige staten zich kunnen onttrekken aan hun globale verantwoordelijkheid (“Some states can therefore practically evade their global responsibility”). Wat daar ook van zij, het Statement geeft aan dat het belang van basisbeginselen van internationale samenwerking, verdeling van verantwoordelijkheden, en duurzame oplossingen in het Programme of Action zal moeten worden herhaald.

‘Securitization’ en andere barrières
Wat de verdeling van verantwoordelijkheden betreft, wordt in het Statement uitdrukkelijk gewezen op de praktijk van ‘securitization’ van vluchtelingensituaties die het verdelen van verantwoordelijkheden negatief beïnvloedt, een praktijk waartegen het Programme of Action zich zou moeten keren. Gedoeld wordt op de praktijk van het presenteren van iets als een veiligheidsprobleem terwijl het dat objectief bezien niet is. Een saillant detail is dat verondersteld werd dat ‘securitization’ een westerse praktijk is; een veronderstelling die werd weerlegd met een verwijzing naar het eerdere Egyptische verbod van het fotograferen van bruggen en treinstations terwijl die toch via satellietbeelden gemakkelijk te zien zijn. In de context van vluchtelingen betreft het de praktijk van het – ten onrechte – aanmerken van kenmerken als nationaliteit of geloofsovertuiging als een veiligheidsrisico.

Van een geheel andere orde zijn administratieve en niet-administratieve barrières die een gelijke verdeling van verantwoordelijkheden in de weg staan zoals noties van ‘first country of asylum’, en ‘safe third countries’. Dergelijke barrières moeten geslecht worden omdat ze het beschermingsregime voor vluchtelingen ondermijnen, en de ongelijke verdeling van lasten vergroten.

Grondslag van een billijker verdeling
Het Statement geeft verder aan dat het verdelen van verantwoordelijkheid voor het beschermen van vluchtelingen kan worden gebaseerd op het BNP van een staat, de omvang ervan – geografisch en in termen van aantal bewoners –, het aantal vluchtelingen in die staat, de kwaliteit van de infrastructuur, en de bijdrage van die staat aan het veroorzaken van vluchtelingenstromen. Dat laatste zal lastig vast te stellen zijn. Daadwerkelijke verdeel-mechanismen zouden daarbij rekening moeten houden met de waardigheid, stem en autonomie van de betrokken vluchtelingen. Het is een belangrijke toevoeging want ofschoon het vluchtelingenrecht een van de meest kwetsbare groepen in de internationale samenleving betreft, lijken de stem en autonomie van vluchtelingen zelden of nooit het uitgangspunt te zijn.

Interveniëren voordat er sprake is van een protracted refugee situation
Opmerkelijk is de timing die wordt voorgesteld om te voorzien in een verdeling van verantwoordelijkheden, in feite voordat een situatie zich ontwikkelt tot een die kan worden gekwalificeerd als een ‘protracted refugee situation’. Deze term is volgens UNHCR van toepassing wanneer meer dan 25.000 vluchtelingen met dezelfde nationaliteit of herkomst zich in een situatie bevinden die – gemeten vanaf het moment van hun vlucht – langer dan vijf jaar duurt, zonder dat er uitzicht is op een duurzame oplossing.  Verdeel-mechanismen zouden moeten worden ingezet voordat  protracted refugee situations ontstaan. Dergelijke mechanismen zouden grootschalige hervestiging moeten omvatten, maar het arsenaal van alternatieven zoals die van gezinshereniging, sponsoring en het verstrekken van studentenvisa’s, zou door hervestigingsstaten moeten worden uitgebreid.

Mondiale in plaats van regionale verdeling
Ten slotte verzet het Statement zich impliciet tegen de roep om opvang in de regio: een roep die ook in Nederland populair is (en zelfs in het regeerakkoord is neergelegd: “Het heeft de voorkeur de bescherming te bieden in de regio van het thuis dat men noodgedwongen moet ontvluchten”). Dit verzet is niet zonder reden: de overgrote meerderheid van de 17,2 miljoen vluchtelingen in de wereld wordt al in de eigen regio opgevangen, wat tevens betekent dat 84 procent van alle vluchtelingen in ontwikkelingslanden wordt opgevangen (en 28 procent in de minst ontwikkelde landen). Een billijke(r) verdeling van verantwoordelijkheden zou dan ook niet beperkt moeten zijn tot de regio’s die vluchtelingenstromen genereren of veroorzaken, en de bijdrage van staten buiten die regio zou niet van meet af aan beperkt moeten zijn tot financiële bijdragen maar grootschalige hervestigingsprogramma’s moeten omvatten. Het op deze wijze ontlasten van staten zal staten die nu onevenredig zware lasten dragen  ook beter in staat stellen om adequate bescherming te bieden aan de vluchtelingen die zij opvangen . Libanon is hiervan een sprekend voorbeeld: vluchtelingen vormen er inmiddels een kwart van de bevolking.

Het verdelen van verantwoordelijkheden zou zich daarbij niet moeten beperken tot staten die partij zijn bij de relevante verdragen – in het bijzonder de 1951 Conventie, het 1967 Protocol inzake de Status van Vluchtelingen en de OAU Conventie voor Specifieke Aspecten van Vluchtelingenproblemen in Afrika van 1969 – maar álle lidstaten van de Verenigde Naties moeten omvatten. En deze laatste overweging sluit uitstekend aan bij het feit dat het Global Compact on Refugees haar oorsprong heeft in de Verklaring van New York die door álle lidstaten van de Verenigde Naties – unaniem – werd aanvaard.

* prof. dr. M.Y.A. Zieck is hoogleraar International Refugee Law aan de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Universiteit van Amsterdam.

Geen blog missen? Schrijf u dan in voor onze nieuwsbrief (rechts bovenaan deze pagina)

Zie ook:
– Verblijfblog dossier Mondiaal migratierecht.
De sectie over vluchtelingen en migranten op de VN website.
De sectie over de compact on refugees op de VN website.
– Twitter: #UN4RefugeesMigrants.