Herplaatsing van asielzoekers in Europa: hoe werkt dat?

928

Hongarije en Slowakije protesteerden bij het Hof van Justitie tegen het tijdelijke besluit van 2015 inzake de herplaatsing van asielzoekers vanuit Griekenland en Italië naar andere EU-lidstaten. Het Hof verwierp hun beroep op 6 september 2017. Hoe werkt het op solidariteit gebaseerde Europese herplaatsingssysteem van asielzoekers nu precies?

Door Evelien Brouwer en Hans van Oort

Op 22 september 2015 besloot de EU tot de vaststelling van een tijdelijk relocatie- of herplaatsingsmechanisme van asielzoekers vanuit Griekenland en Italië naar de andere EU-landen. De zogenaamde Visegrad landen, Hongarije, Polen, Slowakije en Tsjechië verzetten zich echter tegen ieder verplicht verdelingssysteem. Tijdens de EU top van 14 december 2017 in Brussel stelde Hongarije dat solidariteit ook in de vorm van geld kan worden geboden. Bovendien startte de Europese Commissie op 15 december 2017 zelf een inbreukprocedure bij het Hof van Justitie van de EU tegen Hongarije, Polen en Tsjechië wegens niet-naleving van het bestreden Raadsbesluit. In het licht van deze ontwikkelingen is de uitspraak van 6 september 2017 relevant waarmee het Hof van Justitie het beroep verwierp van Hongarije en Slowakije tot nietigverklaring van het relocatiebesluit van 2015. Wat is de strekking van die uitspraak en wat leert deze over de betekenis van het solidariteitsbeginsel en fundamentele waarden in het asielbeleid?

Het herplaatsingsmechanisme

Herplaatsing (of: relocation) moet allereerst worden onderscheiden van hervestiging (of: resettlement) van asielzoekers. Van hervestiging is sprake wanneer individuele ontheemde personen op verzoek van het UNHCR en met de instemming van het land van hervestiging worden overgebracht van een derde staat naar een lidstaat, waar hen internationale bescherming wordt verleend. Herplaatsing vindt plaats binnen de Europese Unie (EU) en omvat dus de overdracht van asielzoekers van de ene lidstaat naar de andere. Bij deze groep moet nog worden vastgesteld of internationale bescherming zal worden verleend.

Het herplaatsingsschema werd in mei 2015 gepresenteerd, op het hoogtepunt van de toestroom van asielzoekers naar de EU en maakte deel uit van de “European Agenda on Migration”. Binnen het schema wordt herplaatsing beperkt tot asielzoekers met een nationaliteit waarvoor in de lidstaten een gemiddeld inwilligingspercentage van 75 procent geldt. Om een eerlijke herplaatsing te waarborgen heeft de Commissie een verdeelsleutel opgesteld waarbij rekening wordt gehouden met de geografische grootte, het aantal inwoners en de welvaart (gemeten via het BNP) van een bepaalde lidstaat.

Het herplaatsingsbesluit

Het bestreden besluit werd op 22 september 2015 door de Raad van Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ) met gekwalificeerde meerderheid aangenomen. In het besluit worden Griekenland en Italië genoemd als landen waaruit 120.000 asielzoekers herplaatst kunnen worden naar andere lidstaten. In het besluit is ook vastgesteld dat op 26 september 2016 54.000 asielzoekers op basis van het schema moeten zijn herplaatst vanuit Griekenland en Italië. Hongarije en Slowakije zijn op basis van het besluit verplicht respectievelijk 1.294 en 802 asielzoekers over te nemen. Overigens heeft de Raad op 29 september 2016 een nieuw besluit genomen waarmee de termijn werd verlengd tot en met 26 september 2017. Hierbij werd bepaald dat lidstaten het aantal Syrische asielzoekers die zij op basis van het EU-Turkije akkoord toelaten, mogen verrekenen met het aantal te herplaatsen asielzoekers op basis van het eerder genoemde herplaatsingsbesluit. Inmiddels is de eindtermijn van het besluit van 22 september 2015 verstreken. Wel riep de Commissie in september 2017 de lidstaten op om door te gaan met de herplaatsing van asielzoekers die voor 26 september 2017 in Italië of Griekenland zijn aangekomen. Volgens cijfers van 9 januari 2018 zijn 11.436 asielzoekers vanuit Italië herplaatst en 21.710 asielzoekers vanuit Griekenland. Geen enkele herplaatsing vond plaats naar Polen en Hongarije. Tsjechië had op die datum twaalf personen opgenomen vanuit Griekenland en Slowakije 16. Beide landen namen geen enkele asielzoeker over vanuit Italië.

De zaak voor het Hof

He arrest van het Hof betreft als gezegd alleen de uitvoering van het besluit van 22 september 2015. Hongarije en Slowakije voeren beiden aan dat er geen passende rechtsbasis is voor het herplaatsingsbesluit. Centraal in hun argument staan artikel 78 lid 3 en artikel 80 VWEU. Artikel 78 lid 3 bepaalt dat “indien een of meer lidstaten ten gevolge van een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen in een noodsituatie terechtkomen, (…) de Raad op voorstel van de Commissie voorlopige maatregelen ten gunste van de betrokken lidstaat of lidstaten (kan) vaststellen.” Uit artikel 80 volgt dat aan het Uniebeleid inzake asiel, migratie en controle van de buitengrenzen, alsmede aan de uitvoering van dit beleid, de beginselen van solidariteit en billijke verantwoordelijkheidsverdeling tussen de lidstaten ten grondslag liggen. Uit deze laatste bepaling volgt verder dat de solidariteit en gedeelde verantwoordelijkheid zich ook uitstrekken tot de financiële aspecten van het beleid.

Hongarije en Slowakije stellen nu in de eerste plaats dat artikel 78 ziet op een noodsituatie en dat de toepassingsperiode van twee tot drie jaar te lang is om te kunnen spreken van zo’n voorlopige maatregel. Het Hof verwerpt dit argument door te verwijzen naar artikel 13 van het relocatiebesluit waarin expliciet het tijdelijk karakter van deze maatregel is bepaald (zie punten 92-95 van het arrest). Ook zullen volgens Hongarije en Slowakije op de lange termijn duurzame banden ontstaan tussen de asielzoekers en de landen van herplaatsing. Volgens het Hof is dit echter inherent aan herplaatsing en zou dit argument betekenen dat geen enkele maatregel tot herplaatsing tot stand kan komen voor personen die duidelijk internationale bescherming nodig hebben.

Verder was er volgens Slowakije geen sprake van een noodsituatie zoals bedoeld in artikel 78 lid 3. De toestroom van migranten naar Italië en Griekenland was te voorzien en kon dus niet als ‘plotseling’ worden aangemerkt. Ook zou een causaal verband ontbreken tussen de toestroom van migranten en de noodsituatie in Griekenland, omdat al voor de migratiecrisis van 2015 algemeen bekend was dat het asielsysteem in Griekenland gebreken toonde. Ten slotte zou, aldus de Slowaakse regering, artikel 78 lid 3 niet bedoeld zijn om toekomstige hypothetische situaties aan te pakken: gezien de lange toepassingsperiode van het besluit is het niet ondenkbaar dat de noodsituatie die de aanleiding is voor dit besluit, in de betreffende lidstaten zal verdwijnen.

Het Hof verwerpt deze drie argumenten onder verwijzing naar cijfers van Eurostat, Frontex en EASO over de enorme toename in de stroom van migranten naar de Europese Unie in met name juli en augustus 2015 en de daarmee gepaard gaande toename van asielaanvragen in Griekenland en Italië. De Raad heeft volgens het Hof de sterke toename van het asielzoekers terecht als ‘plotseling’ beoordeeld, zelfs al vond deze stijging plaats na een periode waarin massaal migranten waren aangekomen. Het Hof onderstreept hierbij dat de instellingen van de Unie een ruime beoordelingsbevoegdheid hebben wanneer zij maatregelen nemen die moeilijke politieke keuzes en ingewikkelde beoordelingen omvatten (punten 123-124). Het Hof stelt zich dus terughoudend op bij het toetsen van de noodzakelijkheid van de genomen maatregel. Bovendien bestaat er volgens het Hof een voldoende nauwe band tussen de noodsituatie in Griekenland en Italië en de toestroom van migranten in die landen in 2015. Deze aantallen zouden elk asielstelsel, ook in lidstaten zonder structurele gebreken, hebben verstoord (punt 128). De Raad mocht er rekening mee houden dat de noodsituatie ‘zeer waarschijnlijk zou blijven bestaan wegens aanhoudende instabiliteit en conflicten in de onmiddellijke nabijheid van Italië en Griekenland’ (punten 129-135).

Fundamentele waarden en het solidariteitsbeginsel

Ter onderbouwing van zijn conclusies gaat het Hof expliciet in op de betekenis van het solidariteitsbeginsel dat op grond van artikel 80 VWEU aan het EU asielbeleid ten grondslag ligt. Eerder heeft Madeleine Garlick geconcludeerd dat vooralsnog niet duidelijk is of artikel 80 VWEU als zelfstandige basis voor de bindende werking van het solidariteitsbeginsel kan worden beschouwd (dissertatie Radboud Universiteit, p. 288-289 en 418-420). In deze uitspraak, concludeert het Hof dat de Raad gelet op de vastgestelde noodsituatie zoals bedoeld in artikel 78 lid 3 VWEU en tegen de achtergrond van het in artikel 80 VWEU neergelegde plicht tot billijke lastenverdeling en solidariteit, zich terecht verplicht achtte tot het nemen van het bestreden herplaatsingsbesluit (punt 252-253). Met andere woorden, nu volgens het Hof de Raad zelf gebonden was uitvoering te geven aan het solidariteitsbeginsel in artikel 80 VWEU, mocht het op basis daarvan een voor lidstaten bindend besluit nemen op basis van artikel 78 lid 3.

De uitspraak is ook van belang omdat het Hof, met verwijzing naar het solidariteitsbeginsel, nog eens de fundamentele waarden van de Unie onderstreept, wanneer het de argumenten van Polen (als interveniërende staat) verwerpt. Volgens Polen zouden de gevolgen van het relocatiebesluit onevenredig zijn, omdat de Raad geen rekening heeft gehouden met lidstaten die “nagenoeg etnisch homogeen [zijn] zoals Polen” en waarvan de bevolking uit cultureel en taalkundig oogpunt zou verschillen van de op hun grondgebied te herplaatsen migranten. Het Hof stelt met een beroep op het solidariteitsbeginsel dat indien herplaatsing strikt afhankelijk moet worden gesteld van het bestaan van culturele of taalkundige banden tussen de verzoeker van internationale bescherming en de lidstaat van herplaatsing, de verdeling van deze verzoekers over alle lidstaten onmogelijk zou zijn (punt 304). Daarbij geeft het Hof aan dat de door Polen voorgestelde overwegingen overduidelijk in strijd zijn met het Unierecht, waaronder met name het recht op non-discriminatie van artikel 21 van het Handvest van de grondrechten van de EU (punt 305).

Daarnaast onderstreept het Hof ongevraagd nog eens het belang van een effectief rechtsmiddel in reactie op de, gezien de algemene lijn van hun bezwaren, opmerkelijke klacht dat het herplaatsingsbesluit de belangen van asielzoekers onvoldoende zou beschermen. Zo hadden zowel Hongarije als Polen aangevoerd dat het herplaatsingsbesluit geen criteria bevat voor het bepalen van de lidstaat van herplaatsing, waardoor de belangen van asielzoekers konden worden geschaad (punten 313-319). Ook zou het relocatiebesluit onvoldoende bescherming bieden tegen schending van het recht op non-refoulement. Het Hof stelt in de eerste plaats vast dat het bestreden besluit wel specifieke criteria bevat op basis waarvan rekening moet worden gehouden met het belang van het kind en bestaande familiebanden, en ook bescherming van het non refoulement beginsel als uitgangspunt neemt. Wel erkent het Hof dat het herplaatsingsbesluit, evenals de Dublinverordening, de asielzoeker geen keuzevrijheid geeft voor de staat waarin zijn of haar asielverzoek wordt behandeld en dat ook geen instemming nodig is van de asielzoeker met het herplaatsingsbesluit. Juist dit gebrek aan keuzevrijheid rechtvaardigt volgens het Hof dat asielzoekers ‘om hun grondrechten te eerbiedigen, beschikken over een doeltreffende voorziening in rechte tegen het herplaatsingsbesluit’ (punt 336). Dit belang van een effectief rechtsmiddel was al eerder vastgesteld ten aanzien van de Dublin Verordening in Ghezelbash t. Nederland en Karim t. Zweden. Het onderhavige arrest bevestigt dat de restrictieve lijn zoals uitgezet in het Abdullahi-arrest, is verlaten voor wat betreft de rechtsbescherming van asielzoekers.

Toekomst herplaatsingssysteem?

Op 7 december 2017 stelde Juncker, de voorzitter van de Commissie, voor om het tijdelijke herplaatsingsbesluit te vervangen door een meer permanent systeem als bijdrage aan een eerlijker en duurzamere oplossing bij de opvang van asielzoekers. Naast de al geplande herziening van het Dublin-systeem, stelt hij een systeem voor waarbij ‘verplichte herplaatsing slechts wordt toegepast in ernstige crisissituaties, terwijl in minder problematische omstandigheden herplaatsing op basis van vrijwillige toezeggingen van de lidstaten plaatsvindt’. Uit de hierboven beschreven ontwikkelingen blijkt dat er nog een lange weg te gaan is voordat een dergelijke, meer permanent, herplaatsingssysteem door alle EU lidstaten zal worden aanvaard. Het onderhavige arrest van het Hof bevestigt echter dat het aan het EU asielbeleid ten grondslag liggende solidariteitsbeginsel niet (langer) als vrijblijvend mag worden beschouwd.

Dit blog is een bewerking van Evelien Brouwer, Rechtsgeldigheid van het relocatiebesluit en de betekenis van het solidariteitsbeginsel in het EU-asielbeleid in Nederlands Tijdschrift voor Europees Recht, te verschijnen in het dubbelnummer 9-10 van 2017.