Asielrecht in de overzeese gebieden van het Koninkrijk

2056

Sinds de crisis in Venezuela proberen steeds meer Venezolanen te vluchten naar onder meer Curaçao. Curaçao is, net als de andere voormalige Antillen, nog altijd onderdeel van het Koninkrijk Nederland. Hoe zit het met het migratierecht ter plekke en gelden dezelfde waarborgen als in Nederland, zoals die van het Vluchtelingenverdrag en het EVRM?

Door Dora Brouwer en Hemme Battjes

Volgens het NRC werden in 2016 bij de kust van Curaçao in totaal 60 Venezolaanse bootvluchtelingen onderschept, terwijl dat er in de eerste drie maanden van 2017 al 74 zouden zijn geweest. UNHCR meldde in december 2017 de komst van 12 asielzoekers op Aruba en 70 op Curaçao. Volgens Persbureau Curaçao lag het werkelijke aantal vele malen hoger. Eind 2017 maakte het Rode Kruis op Curaçao plek vrij voor wel 500 Venezolaanse vluchtelingen. Ook andere bronnen zoals de NOS en Trouw signaleren de dreiging van een heuse migratiecrisis, waarbij de aantallen vluchtelingen variëren. Evelyn Wever-Croes, thans premier van Aruba, heeft het in dit filmpje zelfs over ‘duizenden Venezolaanse vluchtelingen’.

Internationaal recht in de verschillende landen
Voorheen maakten alle zes Nederlandse eilanden in de Cariben deel uit van het land ‘Nederlandse Antillen’. Sinds 2010 zijn Bonaire, Sint Eustatius en Saba (de BES-eilanden) bijzondere gemeentes van het land Nederland. Curaçao en Sint Maarten werden toen net als Nederland zelfstandige landen van het Koninkrijk; Aruba was dat al sinds 1986.

Of het Vluchtelingenverdrag, EVRM en Unierecht van toepassing zijn op de Caribische eilanden regelen die verdragen zelf. Het EVRM bepaalt in artikel 56 dat staten die het ondertekenen mogen verklaren dat het van toepassing is op gebieden waarvoor ze wat de buitenlandse betrekkingen betreft verantwoordelijk zijn. Nederland verklaarde in 1954 dat het Verdrag ook geldt voor de Nederlandse Antillen. De staatkundige hervormingen van 1986 en 2010 hebben daar geen verandering in gebracht; het EVRM geldt dus voor alle Nederlandse Caribische eilanden. Dat betekent dat een Venezolaanse asielzoeker artikel 3 EVRM kan inroepen als er een risico bestaat dat hij na uitzetting onmenselijk behandeld wordt, op grond van artikel 13 EVRM recht heeft op een rechtsmiddel tegen uitzetting en eventueel een klacht kan indien bij het Europese Hof voor de Rechten van de mens in Straatsburg.

Alle eilanden zijn zogeheten overzeese gebiedsdelen van de Europese Unie in de zin van art. 198 VWEU. Hierdoor is de meeste Europese regelgeving niet van toepassing. Unierecht over asiel kan er niet worden ingeroepen.

Gecompliceerder is de situatie ten aanzien van het Vluchtelingenverdrag. Net als bij het EVRM bepaalt artikel 40 van het Vluchtelingenverdrag dat een staat ‘mag’ verklaren dat het Verdrag ook van toepassing is op overzeese gebiedsdelen. Omdat Nederland nooit verklaard had dat het Verdrag ook gold voor de Nederlandse Antillen, was het daar niet van toepassing. Toen Aruba in 1986 een land binnen het Koninkrijk werd, is de werking van het Verdrag tot dat eiland uitgebreid. In 2011 gebeurde dat ook voor de BES-eilanden. Curaçao en Sint-Maarten zijn echter geen partij bij het Vluchtelingenverdrag (noch het Protocol).

Technisch gesproken betreft de binding van de BES-eilanden en Aruba overigens niet het Vluchtelingenverdrag uit 1951 zelf, maar het Protocol van New York van 1967. Bij dat Protocol werd de definitie van vluchteling gewijzigd: de zinsnede die zei dat iemand alleen vluchteling was als hij vervolging te vrezen had vanwege gebeurtenissen die voor 1951 plaatsvonden, werd geschrapt. Verder bevestigde het Protocol alle andere bepalingen, waaronder het uitzettingsverbod.

Regionaal recht op de BES-eilanden
Op de BES-eilanden zijn dus zowel het EVRM als het Protocol bij het Vluchtelingenverdrag van toepassing. Hoewel de BES-eilanden geen zelfstandige landen zijn, hebben ze wel hun eigen vreemdelingenrecht. Op de eilanden is de Wet Toelating en Uitzetting BES (WTU) van toepassing. Net als de Vreemdelingenwet bepaalt de WTU dat aan een verdragsvluchteling en aan een persoon die een reëel risico op onmenselijke behandeling loopt, een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd kan worden verleend. Anders dan de Vreemdelingenwet maakt de WTU het niet mogelijk een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd te verlenen. Daarnaast bevatten het Besluit Toelating en Uitzetting BES en de Regeling Toelating en uitzetting BES ook geen nadere regels die omschrijven wanneer iemand voldoet aan de vereisten voor vergunningverlening, zoals het Vreemdelingenbesluit en het Voorschrift Vreemdelingen dat doen. Ook de uit het Unierecht voortvloeiende regels in het Nederlandse recht daarover zijn dus niet overgenomen voor de BES-eilanden.

Recht in de zelfstandige landen
Aruba is al meer dan 30 jaar een apart land binnen het Koninkrijk. Op Aruba geldt de Landsverordening toelating, uitzetting en verwijdering van Aruba (LTUV), aangevuld met uitvoeringsregelingen. Deze LTUV ziet grotendeels op toelating en verblijf van niet-Arubaanse Nederlanders. Ten aanzien van derdelanders gelden voor een verblijfsvergunning regels over bijvoorbeeld inkomen, gezondheid en huisvesting. Wat betreft vluchtelingenbescherming is de wetgeving van Aruba onduidelijk. Een specifieke grond voor een vluchtelingenstatus is er niet in de LTUV, maar er wordt wel bescherming geboden aan aanvragers van een bijzondere status ‘op grond van een op Aruba geldend verdrag’ (art. 5 lid 1 sub E van het Landsbesluit ten uitvoering van de LTUV).

Sint Maarten en Curaçao zijn pas sinds de hervormingen van 2010 zelfstandige landen. De meeste lokale regels met betrekking tot het vreemdelingenrecht die golden vóór de hervormingen zijn nog van kracht en zijn voor beide landen vergelijkbaar. De meeste regelgeving kan dus nog worden gevonden in de Landsverordening Toelating en Uitzetting Nederlandse Antillen (LTU). In de LTU zijn geen bepalingen te vinden over vluchtelingen of verblijfsvergunningen om humanitaire redenen. Op Curaçao bestaat dus geen wetgeving over het verlenen van asiel. Asielverzoeken op Curaçao lopen daarom momenteel via het Rode Kruis en de UNHCR. Wanneer de aanvrager via die weg een vluchtelingenstatus krijgt, wordt samen met de IOM gezocht naar een onderkomen buiten Curaçao.

In april 2017 werden er in Nederland Kamervragen gesteld aan minister Plasterk (toenmalig minister van Binnenlandse zaken) over de vluchtelingensituatie op de overzeese gebieden. Lees hier de vragen en antwoorden. Meer informatie over dit onderwerp is verder te vinden in drie publicaties van Thomas van Houwelingen van Everaert Advocaten.