Interstatelijk vertrouwensbeginsel in het Dublinsysteem

226

Het Dublinsysteem is gebaseerd op interstatelijk vertrouwen: het vertrouwen van lidstaten over en weer dat asielzoekers in overeenstemming met het Vluchtelingenverdrag en andere regelgeving behandeld worden. Ten aanzien van sommige lidstaten geldt dat vertrouwen niet of niet volledig.

Door Hemme Battjes

Wat is het Dublinsysteem?
Op grond van de Dublinverordening hoeft een asielverzoek door maar één lidstaat behandeld te worden. Welke lidstaat verantwoordelijk is, wordt bepaald door criteria in de Verordening. Als een vreemdeling in een andere lidstaat (bijvoorbeeld Nederland) asiel aanvraagt, kan deze de asielzoeker dus overdragen aan de verantwoordelijke lidstaat (bijvoorbeeld Italië). Zo’n overdracht is echter niet toegestaan als valt te voorzien dat de verantwoordelijke lidstaat de asielzoeker niet in overeenstemming met internationaal en Unierecht zal behandelen. Als een andere lidstaat bijvoorbeeld de asielzoeker zal behandelen op een wijze die strijdig is met het in artikel 3 EVRM vervatte verbod op marteling, onmenselijke of vernederende behandeling, mag Nederland de asielzoeker niet aan die lidstaat overdragen. In zo’n geval zal Nederland het asielverzoek zelf moeten behandelen.

Interstatelijk vertrouwen
Uitgangspunt bij Dublinoverdrachten is dat lidstaten erop mogen vertrouwen dat de andere lidstaten de vreemdeling in overeenstemming met het EVRM, het Vluchtelingenverdrag en Unierecht zullen behandelen. Dit is het zogeheten ‘interstatelijk vertrouwensbeginsel’. Dat vertrouwen is gebaseerd op de omstandigheid dat alle lidstaten het Vluchtelingenverdrag en het EVRM getekend hebben en gebonden zijn door Unierecht.

Maar lidstaten kunnen in strijd met die verplichtingen handelen. In dat geval kan het vertrouwen niet langer opgaan, met als gevolg dat overdracht niet is toegestaan. Wanneer dat vertrouwen nu precies weerlegd is, is niet neergelegd in een wettelijke regeling, maar uitgemaakt in rechtspraak. Daarbij vallen de volgende situaties te onderscheiden: het vertrouwen gaat niet meer op voor alle asielzoekers uit een lidstaat, het vertrouwen gaat niet meer op voor een specifieke groep (dus een bepaalde groep mag niet worden overgedragen) of het vertrouwen is voor een bepaalde groep voorwaardelijk (dus leden van die groep mogen alleen overgedragen worden als tevoren bepaalde garanties zijn gegeven). Ten slotte kan de medische toestand van een individuele asielzoeker aan overdracht in weg staan.

Weerlegging vertrouwen voor alle gevallen: Griekenland
Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft meermalen uitgemaakt dat interstatelijk vertrouwen in een lidstaat niet langer gerechtvaardigd was. De eerste keer was in 2011, in de zaak van de Afghaanse asielzoeker M.S.S. In die zaak bepaalde het EHRM dat België hem niet aan Griekenland had mogen overdragen, vanwege de erbarmelijke opvang- en detentieomstandigheden en de gebrekkige asielprocedure daar. Niet alleen had M.S.S. daar zelf onder geleden, België had dat kunnen opmaken uit verschillende rapporten waarin het disfunctioneren van het Griekse asielsysteem was beschreven.

Later in datzelfde jaar boog het Hof van Justitie van de EU zich over een soortgelijke vraag, namelijk wanneer het Handvest  van Grondrechten van de EU overdracht verbiedt. Het oordeelde dat schending van één enkele richtlijnbepaling niet voldoende was – zoiets kon immers in de andere lidstaat bij de rechter aangevochten worden. Als er echter, zoals in Griekenland, sprake was van systeemfouten in de procedure en opvang, mag niet langer overdracht plaats vinden.

Hervatting overdrachten aan Griekenland
Sinds 2016 dringt de Europese Commissie aan op hervatting van Dublin-overdrachten aan Griekenland, omdat de situatie in Griekenland volgens haar voldoende verbeterd is. In mei 2018 werd bekend dat Nederland overdrachten wil hervatten als er garanties  zijn dat de overgedragen personen goede opvang krijgen. Volgens Vluchtelingenwerk rechtvaardigen de asielprocedure en de opvang in Griekenland geen hervatting van overdrachten. Nederlandse rechters hebben nog geen uitspraak gedaan over de vraag of overdracht aan Griekenland weer is toegestaan.

Geen overdrachten: Hongarije
Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft, behalve voor Griekenland, tot dusver voor geen enkel andere lidstaat geoordeeld dat er geen enkele overdracht meer mocht plaatsvinden. Enigszins in de buurt kwam het wel in 2017, ten aanzien van Hongarije. Dat land stuurde zonder afdoende onderzoek asielzoekers die via Servië waren binnen gekomen terug. Omdat het overgrote deel van de asielzoekers in Hongarije via Servië binnenkomt, ging het vertrouwen voor deze groep niet meer op. Voor Nederland had de uitspraak weinig betekenis. Al in 2015 oordeelde de Afdeling dat er ‘gerede twijfel’ was of de opvang en procedure in Hongarije aanvaardbaar waren. In 2017 maakte de staatssecretaris overdrachten op te schorten; wel ging Nederland in gesprek met Hongarije over hervatting. In maart 2018 meldde de staatssecretaris dat deze gesprekken niets hadden opgeleverd.

Overdracht alleen met garanties: Italië
De figuur van garanties voor geschikte opvang is afkomstig uit het arrest Tarakhel van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens, uit 2014. Het Hof oordeelde dat de situatie in Italië niet zo ernstig was als die in Griekenland; een algeheel verbod op overdrachten was dan ook niet gerechtvaardigd. Voor minderjarige kinderen lag het anders. Omdat die bijzonder kwetsbaar zijn, is op hen toegeruste opvang vereist. Aan zulke plekken was in Italië een tekort. Daarom mochten overdrachten van (gezinnen met) minderjarige kinderen alleen, als vooraf zeker was dat er geschikte opvang beschikbaar was.

Later heeft het EHRM deze eis afgezwakt. In 2015 had Italië aan alle lidstaten een brief gestuurd met de mededeling dat er voldoende voor ook kinderen geschikte opvang beschikbaar was, namelijk in de zogenoemde SPRAR-locaties. Daarmee was het interstatelijk vertrouwen hersteld, aldus het Hof; voortaan was het voldoende als lidstaten vóór overdracht aan Italië melden dat het om minderjarigen ging.

Nederlandse rechtspraak over Italië
In Nederland is in een aanzienlijk aantal zaken betoogd dat er geen geschikte opvang beschikbaar was in Italië, onder meer op grond van een rapport dat er geen plekken meer beschikbaar waren voor gezinnen met kinderen. Tot op heden had dat nooit succes bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Een nieuwe ontwikkeling is een decreet van premier Salvini dat in oktober 2018 in werking is getreden. Op grond hiervan wordt opvang in de SPRAR-locaties gereserveerd voor personen die al een verblijfsvergunning hadden gekregen; asielzoekers zouden worden verwezen naar CAS-plaatsen, die volgens een aantal rapporten van mindere kwaliteit zouden zijn. De staatssecretaris heeft aangegeven wat dit decreet betekent voor overdrachten van kinderen: volwassenen zonder kinderen kunnen volgens hem nog steeds worden overgedragen. Rechtbank Amsterdam oordeelde echter dat ook overdracht van een alleenstaande volwassene niet meer is toegestaan. Rechtbank Rotterdam daarentegen oordeelde dat dit decreet (nog) niet aan overdracht in de weg staat. De Afdeling heeft zich over deze kwestie nog niet uitgelaten.

Geen overdracht ernstig zieken
Het Hof van Justitie formuleerde in 2017 nog een overdrachtsbeletsel, in het arrest C.K. t Slovenië. Het betrof een vrouw met ernstige psychische problemen, die naar zij stelde zouden verslechteren bij overdracht. Het Hof bepaalde dat als er geen passende medische zorg in de verantwoordelijke lidstaat beschikbaar was, overdracht niet mocht plaats vinden (in het geval van C.K. was die zorg er overigens wel). Ook als elders wel zorg beschikbaar is maar overdracht tot een aanzienlijke en onomkeerbare verslechtering van de gezondheidstoestand leidt, is overdracht strijdig met artikel 4 Handvest. Dat moet wel met medische gegevens gestaafd worden.

In Nederland is in meerdere zaken een beroep gedaan op dit arrest, veelal op grond van de mogelijkheid van een zelfmoordpoging bij overdracht. De Afdeling oordeelde in een uitspraak van november 2017 dat de staatssecretaris in zulke zaken medisch onderzoek moet verrichten, en niet kan volstaan met de overweging dat niet zeker is dat de asielzoeker zelfmoord zal plegen. Ten aanzien van Bulgarije oordeelde de Afdeling in 2017 meer in het algemeen op grond van een rapport dat Nederland er niet zonder meer op mag vertrouwen dat de geestelijke gezondheidszorg in Bulgarije aan de maat is.

Balans
De stand van zaken is derhalve dat asielzoekers niet aan Hongarije mogen worden overgedragen. Overdrachten aan Italië mogen volgens de ene rechtbank wel, volgens de andere niet. Aan Griekenland mogen volgens de staatssecretaris overdrachten plaatsvinden indien er garanties voor opvang zijn; de rechter heeft zich hierover nog niet uitgelaten. Ten aanzien van Bulgarije in het algemeen, en ten aanzien van andere lidstaten in bijzondere individuele gevallen mag niet worden overgedragen indien dat bepaalde ernstige gevolgen voor de gezondheidstoestand van de vreemdeling heeft. Ten aanzien van ook andere lidstaten is veelvuldig betoogd dat overdracht niet mag. Bij de Afdeling hebben deze betogen tot op heden geen succes gehad.

Over de weerleggingen van interstatelijk vertrouwen dient ten slotte te worden opgemerkt, dat deze uitsluitend asielzoekers betreffen zolang zij asielzoeker zijn. Indien een lidstaat als Hongarije, Griekenland of Italië een verblijfsvergunning asiel heeft verleend, is uitzetting toegestaan – ook als de vreemdeling daar in erbarmelijke omstandigheden moet leven. Voor statushouders geldt namelijk geen Unierechtelijke verplichting tot het bieden van opvang.