Versnelling en vertraging in de Nederlandse asielprocedure

764

Asielzoekers die in Nederland asiel aanvragen, moeten lang wachten voordat zij de asielprocedure ingaan en voordat zij een beslissing krijgen. Dat geldt echter niet voor alle asielzoekers. De Nederlandse overheid heeft de afgelopen jaren verschillende kansloze asielaanvragen prioriteit gegeven, en kansrijkere aanvragen vertraagd. Hoe zit dat precies?


Door Marcelle Reneman


Nederland heeft een zeer efficiënte asielprocedure. In de Algemene Asielprocedure beoordeelt de IND een asielverzoek binnen acht werkdagen (zie ook het blog ‘Kan de asielprocedure sneller?’). Toch moeten asielzoekers nu vaak lang wachten voordat zij een beslissing krijgen op hun asielverzoek. Dit is gedeeltelijk te verklaren door fluctuaties in de asielinstroom. De IND moet de capaciteit steeds aanpassen aan de hoogte en de samenstelling van de asielinstroom en dat lukt niet altijd goed.

Een andere reden voor het oplopen van de doorlooptijden (de periode tussen het moment van de asielaanvraag en de beslissing van de IND) is dat de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid ervoor heeft gekozen om systematisch voorrang te geven aan asielzaken die weinig kans van slagen hebben. Deze zaken gaan niet alleen door een eenvoudigere en dus snellere asielprocedure, asielzoekers stromen deze asielprocedure ook vrijwel meteen na aankomst in.

Asielzoekers met een hogere kans op succes moeten echter lang wachten voordat zij beginnen aan de asielprocedure. Vervolgens stromen zij relatief vaak de verlengde asielprocedure in, waar zij ook langer moeten wachten op de beslissing op hun asielverzoek. De IND zet dus veel capaciteit in op het snel afdoen van kansarme asielverzoeken. Dit is een van de oorzaken van de lange asielprocedures voor kansrijkere asielzoekers. Dit Verblijfblog laat zien hoe dit in zijn werk is gegaan.


Prioritering en versnelling van kansarme zaken

In november 2015, op het hoogtepunt van de periode van hoge asielinstroom, introduceerde de verantwoordelijke Staatssecretaris het zogenaamde vijfsporenbeleid. Dit houdt in dat er snelle en vereenvoudigde procedures zijn ingevoerd voor de volgende drie categorieën asielzoekers, die weinig kans op succes hebben. Spoor 1 is bestemd voor asielzoekers voor wiens asielverzoek een andere EU lidstaat op grond van de Dublinverordening verantwoordelijk is (zie ook de blog ‘Interstatelijk vertrouwensbeginsel in het Dublinsysteem’). Asielzoekers uit veilige landen van herkomst en asielzoekers die al een asielvergunning hebben verkregen in een andere EU lidstaat, worden verwezen naar Spoor 2 (‘Aanpassing asielprocedure aan hoge instroom’). Omdat de IND in de procedure in Spoor 1 en Spoor 2 maar één in plaatsvan twee gehoren afneemt, kosten deze zaken minder tijd en capaciteit.

In november 2015 introduceerde de Staatssecretaris niet alleen Spoor 1 en Spoor 2 voor asielzaken met een lage kans op succes, maar ook Spoor 3 voor grote aantallen asielzaken die juist zeer kansrijk zijn, zoals die van Syriërs en Eritreeërs (zie ook het blog ‘Aanpassing asielprocedure aan hoge instroom’). Spoor 4 is de Algemene Asielprocedure die bedoeld is voor alle eerste asielaanvragen die niet in een van de andere sporen worden behandeld. Dit is de eerder genoemde achtdagenprocedure.

Spoor Categorie asielzoekers
1 Dublin zaken: Andere EU lidstaat is verantwoordelijk  
2 Asielzoekers uit veilige landen van herkomstAsielzoekers met een asielvergunning in een andere EU lidstaat  
3 Kansrijke asielzoekers tijdens een periode van hoge asielinstroom  
4 Algemene asielprocedure en eventueel verlengde asielprocedure: alle overige zaken  
5 Kansrijke asielzoekers tijdens een periode van hoge asielinstroom wanneer versnelde inwilliging in spoor 3 toch niet mogelijk blijkt  


Zaken van asielzoekers die de IND naar Spoor 1 en 2 verwijst, worden niet alleen versneld, maar ook geprioriteerd. Dat betekent dat zij bovenop de stapel worden gelegd en vrijwel direct de asielprocedure ingaan. De maatregel tot prioritering en versnelling van zaken in Spoor 1 en 2 geldt tot op de dag van vandaag en dient verschillende doelen. In de eerste plaats moet deze ertoe leiden dat asielzoekers zo snel mogelijk zouden worden overgedragen naar de EU lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van hun asielverzoek of waar zij een asielvergunning hadden gekregen of zouden terugkeren naar hun land van herkomst. Dit zou opvangplekken beschikbaar maken voor asielzoekers met grotere kans op succes. Daarnaast zou volgens de Staatssecretaris van de maatregel een signaalwerking uitgaan: “De snelle afhandeling van dergelijke zaken voorkomt een aanzuigende werking op deze groepen en daarmee uiteindelijk nog langere wachttijden voor iedere asielzoeker”. De snelle afhandeling van kansloze asielverzoeken moet verder voorkomen dat deze asielzoekers overlast voor de samenleving zouden veroorzaken. Dublinzaken moeten bovendien volgens de Dublinverordening zo snel mogelijk worden behandeld. Binnen drie maanden na de indiening van de asielaanvraag dient Nederland de EU lidstaat die verantwoordelijk is voor het asielverzoek te hebben verzocht de asielzaak over te nemen.


De prioritering en versnelling van zaken in Spoor 1 en Spoor 2 leidt inderdaad tot een korte asielprocedure. In november 2016 schreef de staatssecretaris dat zaken die in Spoor 2 terecht kwamen, gemiddeld binnen 10 dagen werden afgedaan. In de periode maart-oktober 2019 was de gemiddelde duur gestegen tot een gemiddelde van vier weken. In 99% van deze zaken besliste de IND binnen de wettelijke beslistermijn van zes maanden. Dublinzaken in Spoor 1 duren een stuk langer, hoewel zij volgens de IND normtijden minder bewerkelijk zijn (er staan 13 werkuren voor in plaats van 20 werkuren voor zaken in Spoor 2). In de periode maart tot oktober 2019 namen deze zaken gemiddeld 13 tot 14 weken in beslag.


Toelichting: In deze grafieken is te zien dat de IND in veruit de meeste zaken van Marokkanen, Algerijnen en Albanezen in Spoor 2 binnen 0 tot 3 weken heeft beslist (blauw). In een klein deel van de zaken duurde het langer dan drie weken voordat de beslissing werd genomen (rood, groen, paars, lichtblauw)
Bron: IND

 

Tussen de landen van herkomst binnen de groep Dublinzaken in Spoor 1 zitten er grote verschillen in doorlooptijden. De IND neemt veel sneller een beslissing in de zaken van asielzoekers uit Algerije en Marokko dan in zaken van asielzoekers die uit landen komen waar de veiligheidssituatie slecht is. Syriërs, Eritreeërs en Irakezen moeten vaak langer dan drie maanden wachten op een beslissing, terwijl Algerijnen en Marokkanen meestal binnen drie weken een beslissing krijgen. Het lijkt erop dat de IND ook binnen de groep Dublinzaken prioriteit geeft aan asielzoekers uit bepaalde veilige landen van herkomst. Asielzoekers uit andere landen moeten langer wachten.

Toelichting: In de bovenstaande tabellen is te zien dat de IND in de meeste Syrische en Eritrese Dublinzaken binnen drie tot zesmaanden heeft beslist (rood). Soms duurde dit langer dan zes maanden (groen, paars, lichtblauw). In veruit de meeste Dublinzaken van Marokkanen en Algerijnen besliste de IND binnen drie maanden (blauw). Het aantal Dublinzaken van deze nationaliteiten waarin de asielzoeker langer dan zes maanden op de beslissing moest wachten, is zeer klein (groen).
Bron: IND

Hoewel het niet duidelijk is hoe de situatie zou zijn geweest als aanvragen in Spoor 1 en Spoor 2 niet zouden zijn geprioriteerd en versneld, lijken deze maatregelen niet tot het gewenste effect te hebben geleid. Zoals uit het vervolg van dit blog zal blijken, heeft deze maatregel de asielprocedures van kansrijkere asielzoekers eerder vertraagd dan versneld. Het WODC schrijft dat de instroom van asielzoekers uit veilige landen van herkomst sinds 2016 sterk is afgenomen, maar dat dit waarschijnlijk in beperkte mate is toe te schrijven aan de genomen maatregelen. De instroom van asielzoekers hangt af van vele factoren, zoals migratiestromen en de situaties in landen van herkomst. In april 2019 omvatte de zaken in Spoor 1 en Spoor 2 nog altijd 50% van de asielinstroom. Ook lukt het lang niet altijd om asielzoekers uit Spoor 1 en Spoor 2 snel over te dragen naar een andere EU lidstaat of te laten terugkeren naar het land van herkomst.

Niet prioriteren en vertragen van kansrijkere zaken

Terwijl de doorlooptijden in Spoor 1 en Spoor 2 kort bleven, liepen de doorlooptijden in kansrijkere zaken op. De IND en de Staatssecretaris erkennen dat de prioritering en versnelling van zaken in Spoor 1 en Spoor 2 leiden tot langere doorlooptijden in de overige zaken, die in de algemene of verlengde procedure werden afgedaan.

Daarnaast zijn er maatregelen genomen die hebben geleid tot vertraging van kansrijke zaken en zijn er maatregelen achterwege gebleven die hadden kunnen leiden tot verkorting van de doorlooptijden in dergelijke zaken. In april en mei 2014 ontving Nederland een groot aantal asielverzoeken van Eritreeërs (respectievelijk 1059 en 1840 per maand). Politici vonden de situatie zorgwekkend of zelfs alarmerend en vroegen om een verklaring voor deze toename. In reactie hierop nam de Staatssecretaris de ‘strategische beslissing’ om de behandeling van Eritrese zaken ‘af te remmen’. De IND kreegde opdracht om Eritrese asielzaken naar de verlengde asielprocedure door te sturen. De IND ging meer tijd nemen om de reisroutes van Eritrese asielzoekers en mogelijke mensenhandel te onderzoeken. Na mei 2014 nam het aantal asielzoekers uit Eritrea weer af.

Spoor 3 voorziet in een versnelde procedure (dus niet prioritering) voor de inwilliging van dergelijke zaken. Door deze maatregel zou de IND meer asielzaken per week kunnen afdoen, waardoor de doorlooptijden verkort zouden worden. In februari 2016 schreef de Staatssecretaris: ‘De huidige situatie maakt de introductie van een dergelijke mogelijkheid onontbeerlijk’. Op dat moment ging het Ministerie van Veiligheid en Justitie ervan uit dat een scenario van 92.000 asielaanvragen in 2016 reëel was. De IND kan Spoor 3 alleen gebruiken, wanneer de staatssecretaris daar een speciaal besluit toe neemt. De Staatssecretaris heeft dat echter nooit gedaan. In februari 2017 kondigde Minister Blok aan dat er geen reden was om Spoor 3 te gebruiken omdat ‘de wachttijden en werkvoorraden inmiddels [waren] teruggelopen tot meer overzienbare proporties’.

In plaats van Spoor 3 toe te passen, koos de Staatssecretaris er in februari 2016 voor om de wettelijke beslistermijn vanwege de hoge asielinstroom te verlengen van 6 naar 15 maanden. Deze verlenging was niet van toepassing op asielzaken die naar Spoor 1 en Spoor 2 werden verwezen. De IND streefde er wel naar zo snel mogelijk te blijven beslissen op alle asielzaken. Volgens de Staatssecretaris was het doel van de langere beslistermijn niet om de asielprocedure te verlengen of om asielzoekers af te schrikken om naar Nederland te komen.

Daarnaast heeft de IND in 2015, toen de instroom op zijn hoogst was, maatregelen genomen om de doorlooptijden te verkorten, zoals het aannemen van meer personeel en het openen van meer aanmeldcentra voor het behandelen van asielverzoeken. Ook werkte de IND door tijdens de weekenden. Na oktober 2016 namen de asielinstroom en de doorlooptijden af. De IND ontsloeg daarop 300 IND-ambtenaren. In februari 2017 werd de wettelijke beslistermijn weer teruggebracht naar zes maanden.

Ondanks dat er geen sprake was van een hoge instroom, zoals in 2015, namen in de loop van 2018 de doorlooptijden weer toe. Volgens de Staatssecretaris was dit te wijten aan meerdere factoren: een hogere instroom en meer complexe zaken in 2018, een tekort aan gekwalificeerd personeel en de focus op het snel afdoen van asielzaken in Spoor 1 en Spoor 2. De Staatssecretaris vindt de lange doorlooptijden onwenselijk en heeft aangegeven veel nieuwe IND-ambtenarenaan te gaan nemen. De Staatssecretaris stelde in het voorjaar van 2019 “dat de IND in 2019 in staat is de asielinstroom bij te houden”. In 2020 is de IND in staat om de nieuwe aanvragen bij te houden en in te lopen op de voorraden om zo doorlooptijden terug te dringen. De Staatssecretaris verwacht dat de IND in 2021 het grootste deel van de zaken weer binnen de wettelijke termijn kan afdoen. De regering trekt ook structureel meer geld uit voor de asielprocedure, zodat de doorlooptijden worden teruggebracht.

Verschillen tussen nationaliteiten

De doorlooptijden verschillen voor asielzoekers afhankelijk van het land waar zij vandaan komen en (daarmee) van de complexiteit van hun asielverzoek. Asielzaken van asielzoekers uit Syrië en Eritrea liepen vooral in de eerste helft van 2016 veel vertraging op. Daarna werden in de meeste zaken uit die landen binnen de wettelijke termijn van 6 maanden beslist.

Voor asielzoekers uit andere landen duurde het echter veel langer voordat zij een beslissing kregen. Irakezen die in het tweede kwartaal van 2016 tot het laatste kwartaal van 2017 hun asielbeslissing kregen, waren tussen de een en twee jaar in procedure geweest. Ook veel asielzoekers uit andere landen dan Syrië, Eritrea en Irak die niet in Spoor 1 of Spoor 2 terecht kwamen, moesten zo lang wachten. Alleen tussen eind 2017 en begin 2018 kregen meer dan 50% van deze asielaanvragers binnen zes maanden een beslissing. Voor en na deze periode was dat percentage lager.

Toelichting: In bovenstaande tabellen is te zien dat vooral veel Syriërs en Eritreeërs die hun beslissing ontvingen tussen het tweede kwartaal van 2016 en het tweede kwartaal van 2017 langer dan zes maanden (groen), langer dan negen maanden (paars) of langer dan 12 maanden (lichtblauw) op hun beslissing hebben moeten wachten. Daarna nam de duur van de asielprocedure voor deze groepen af. Begin 2019 nam het aantal Syriërs en Eritreeërs die zes maanden of langer na hun asielaanvraag een beslissing kreeg weer toe. Asielprocedures van asielzoekers uit Irak duren langer dan die van Syriërs en Eritreeërs. Meer dan de helft van de asielzoekers die in de eerste helft van 2017 hun asielbeslissing ontvingen, hadden een asielprocedure van 12 tot 24 maanden doorlopen. Daarna neemt de duur van de asielprocedure af, maar asielprocedures van 9 tot 24 maanden zijn geen uitzondering. Dat geldt ook voor andere nationaliteiten dan Syrië, Eritrea, Irak of veilige landen van herkomst. Zie de staven in de kleuren lichtblauw (12 tot 18 maanden), oranje (18 tot 24 maanden) en lila (meer dan 24 maanden).

Bron: IND
Text Box: Toelichting: In bovenstaande tabellen is te zien dat vooral veel Syriërs en Eritreeërs die hun beslissing ontvingen tussen het tweede kwartaal van 2016 en het tweede kwartaal van 2017 langer dan zes maanden (groen), langer dan negen maanden (paars) of langer dan 12 maanden (lichtblauw) op hun beslissing hebben moeten wachten. Daarna nam de duur van de asielprocedure voor deze groepen af. Begin 2019 nam het aantal Syriërs en Eritreeërs die zes maanden of langer na hun asielaanvraag een beslissing kreeg weer toe. Asielprocedures van asielzoekers uit Irak duren langer dan die van Syriërs en Eritreeërs. Meer dan de helft van de asielzoekers die in de eerste helft van 2017 hun asielbeslissing ontvingen, hadden een asielprocedure van tussen de 12 en 24 maanden doorlopen. Daarna neemt de duur van de asielprocedure af, maar asielprocedures van 9 tot 24 maanden zijn geen uitzondering. Dat geldt ook voor andere nationaliteiten dan Syrië, Eritrea, Irak of veilige landen van herkomst. Zie de staven in de kleuren lichtblauw (12 tot 18 maanden), oranje (18 tot 24 maanden) en lila (meer dan 24 maanden).

De Staatssecretaris heeft in een brief van 18 november 2019 aangekondigd alsnog prioriteit te gaan geven aan kansrijke asielzoekers. Het gaat om asielzoekers met nationaliteiten die nu al in de opvang verblijven en bij wie de kans op inwilliging historisch gezien en op grond van het huidige landenbeleid zeer groot is. Als gekeken wordt naar de inwilligingspercentages van dit moment zullen waarschijnlijk de asielaanvragen van Syriërs (inwilligingspercentage 79%) en Turken (inwilligingspercentage 84%) worden geprioriteerd. Voor Irakezen is het inwilligingspercentage 10%. Voor deze groep zal de aangekondigde maatregel dus niets opleveren. Hun asielprocedures zullen eerder nog langer gaan duren, omdat er meer andere zaken worden geprioriteerd.

Tijd totdat de asielprocedure begint

Het is duidelijk dat asielzoekers van wie de asielaanvraag in Spoor 1 of Spoor 2 wordt afgedaan nauwelijks hoeven te wachten. Zij gaan na de asielaanvraag meteen de asielprocedure in en hun procedure duurt meestal kort. Het is ook duidelijk dat asielzoekers die in de algemene of verlengde asielprocedure terecht komen, lang moeten wachten. Regelmatig worden er wachttijden genoemd in de media. De IND hield echter geen officiële cijfers bij over de tijd die verstrijkt tussen de asielaanvraag en het moment dat een asielzoeker voor het eerst gehoord wordt door de IND. De cijfers in de bovenstaande tabellen betreffen de doorlooptijden, de tijd die verstrijkt tussen de asielaanvraag en de beslissing van de IND. Een deel van die tijd besteedt de IND aan het onderzoek naar de asielaanvraag. Inmiddels houdt de IND wel cijfers bij van de tijd die verstrijkt tussen de asielaanvraag en het moment dat de asielzoeker het eerste gehoor met de IND heeft.

Toch is er wel iets te zeggen over de wachttijden in de asielprocedure. De Staatssecretaris meldde zelf in maart 2016 dat de gemiddelde wachttijd tot het eerste gehoor ongeveer 210 dagen was. De Commissie van Zwol leidde uit statistieken af dat de gemiddelde wachttijd tot aan de start van de asielprocedure in begin van 2018 75 dagen was. In maart 2019 was dit alopgelopen tot 140 dagen. Toen lagen er meer dan 2000 zaken al langer dan zes maanden te wachten op een eerste gehoor. Op dit moment wachten er 8640 asielzaken op de start van de Algemene Asielprocedure, waarvan in 4230 zaken de wettelijke beslistermijn van zes maanden al verstreken is. Van die 4230 zakenwachten er 2060 langer dan 9 maanden, 450 langer dan 12 maanden en 40 langer dan 15 maanden.

Wachttijd in de Verlengde Asielprocedure

Ook blijkt uit het rapport van de Commissie van Zwol dat veel asielzoekers lang moeten wachten op het vervolg van hun procedure, als hun zaak eenmaal is doorgestuurd naar de Verlengde Asielprocedure. Nu zitten er 1510 asielzaken in de Verlengde Asielprocedure, waarvan de wettelijke beslistermijn van zes maanden is verlopen. Van deze zaken wachten er 1210 langer dan 9 maanden, 820 langer dan 12 maanden en 400 langer dan 15 maanden.

De Commissie van Zwol heeft aanbevolen om meer prioriteit te geven aan complexe asielaanvragen en voor deze zaken een casemanager aan te stellen. Volgens de commissie is het contraproductief om zaken die ingewikkeld zijn, te laten rusten en voorrang tegeven aan eenvoudigere zaken. Staatssecretaris Broekers-Knol vindt het vanwege de huidige achterstanden niet zinvol om een casemanager in te stellen voor iedere complexe zaak, omdat er teveel complexe op de plankliggen. Casemanagers zouden dan voor al deze zaken tegelijk prioriteit vragen. Zij heeft daarom besloten binnen de groep complexe zaken prioriteit te geven aan zaken waarin het land van herkomst van de asielzoeker meewerkt aan terugkeer. Voor die zaken worden casemanagers ingezet.

Conclusie

De prioritering en versnelling van kansarme asielzaken heeft bijgedragen aan de vertraging in de asielprocedures van kansrijke asielzoekers en asielzoekers met complexe zaken. Veel tijd gaat verloren tussen het moment van de asielaanvraag en het eerste gehoor met de IND en wanneer een asielzaak wordt doorgestuurd naar de verlengde asielprocedure. De oplossing voor de lange doorlooptijden zit volgens de Commissie van Zwol dan ook niet in een aanpassing van de asielprocedure, maar onder andere in het meer prioriteit geven aan complexe zaken. Inmiddels heeft de Staatssecretaris maatregelen genomen, bijvoorbeeld door veel nieuwe IND-medewerkers aan te nemen.

De Staatssecretaris van Justitie heeft op 18 november 2019 aangekondigd alsnog voorrang te gaan geven aan asielzaken die zeer kansrijk zijn. Voor sommige categorieën asielzoekers, zoals Syriërs, zal dit wellicht hun asielprocedure bekorten. Veel asielzoekers die noch kansarm noch kansrijk zijn, zullen door deze maatregel mogelijk nog langer moeten wachten op hun asielbeslissing.