Hof van Justitie: Asielrechter moet soms zelf asielvergunning verstrekken

587

In Hongarije worden uitspraken van asielrechters stelselmatig genegeerd door de immigratiediensten. Asielprocedures zijn vaak een eindeloos pingpongspel waarbij het bestuur het een zegt en de rechter het ander. Het Hof van Justitie van de Europese Unie is de Hongaarse rechters nu te hulp geschoten. In het arrest Torubarov oordeelde het dat, als het besluit van de immigratiedienst in strijd is met een uitspraak van de rechter, de rechter op grond van EU-recht zelf de knoop moet doorhakken en zelfstandig een asielvergunning moet verstrekken. Wat betekent deze uitspraak voor de toetsende rol van de Nederlandse asielrechter?

Door Willem Hutten

De zaak Torubarov

De zakenman Aleksei Torubarov vroeg in 2013 in Hongarije asiel aan, omdat hij voor strafvervolging vreesde in Rusland. De Hongaarse immigratiedienst wees deze aanvraag echter tot drie keer toe af. In eerste instantie werd gesteld dat het onwaarschijnlijk is dat er daadwerkelijk zo’n strafvervolging zou plaatsvinden. De rechter vond deze redenering te kort door de bocht: de dienst werd opgedragen de aanvraag beter te onderzoeken en op basis daarvan een nieuw besluit te nemen. Met de tweede afwijzing werd door de immigratiedienst een andere route gekozen om tot afwijzing te concluderen: misschien was vervolging wel waarschijnlijk, maar in Rusland zou er gewoon een eerlijk proces kunnen plaatsvinden. Ook dit standpunt was volgens de asielrechter niet houdbaar en opnieuw werd het besluit vernietigd. Om er wat vaart in te zetten stelde de rechter nu dat de dienst in principe aan Torubarov een asielvergunning moest verlenen, tenzij er nog nieuwe informatie boven tafel zou komen die hem daarvan zou moeten uitsluiten. Dit weigerden de Hongaarse autoriteiten echter, en zij stelden in het derde besluit nog een keer dat het onwaarschijnlijk is dat Torubarov zal worden vervolgd in Rusland.

De Hongaarse autoriteiten dachten hier waarschijnlijk mee weg te kunnen komen, omdat de regering Orbán in 2015 een wet had aangenomen waarmee asielrechters niet méér mochten doen dan een zaak terugverwijzen naar het bestuur. De rechter had dus geen bevoegdheid om zijn eerdere uitspraak af te dwingen. De Hongaarse regering vond dit rechtsstatelijk verdedigbaar: in het asielrecht worden politiek gevoelige besluiten genomen en de macht moet dan ook bij de politiek en niet bij de rechters liggen. De rol van de rechter zou beperkt moeten zijn tot het interpreteren van de wet en het geven van niet-bindende instructies voor een eventueel nieuw te nemen besluit, aldus de Hongaren.

De prejudiciële vragen

Het is voorstelbaar dat deze situatie frustrerend was voor de Hongaarse asielrechters. Zij werden door de wet van Orbán, zo stelde Advocaat-Generaal Bobek in zijn Conclusie, gereduceerd tot “nederige knechten van het bestuur”, die alleen vrijblijvende adviezen konden geven over de beoordeling van een asielzaak. De rechter die het derde beroep van Torubarov behandelde, bedacht zich echter dat deze wet weleens in strijd met het EU-recht zou kunnen zijn. De lidstaten van de EU hebben immers een gemeenschappelijk asielsysteem waarin ook over de beroepsprocedure normen zijn opgesteld in de zogenaamde Procedurerichtlijn. Artikel 46 van deze richtlijn gaat over het ‘recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel’, een recht dat ook staat opgenomen in artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. Is er nog wel sprake van een ‘daadwerkelijk rechtsmiddel’ als het bestuur ermee wegkomt als het rechterlijke oordeel wordt genegeerd? En zo ja, mag de rechter zich dan op grond van het EU-recht een grotere rol toemeten dan die hij op grond van het nationaal recht eigenlijk heeft? In de kern waren dit de vragen die de Hongaarse rechter stelde aan het Hof van Justitie.

Het oordeel van het Hof

Het oordeel van het Hof is klip en klaar: indien de asielrechter niet zelf definitief bepaalt dat Torubarov een vluchtelingenstatus krijgt, wordt het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel geschonden. Het bestuur moet immers het rechterlijke oordeel altijd en op korte termijn naleven, tenzij “feitelijke of juridische gegevens zich aandienen die objectief een nieuwe geactualiseerde beoordeling vereisen”. Als het bestuur dat vervolgens toch niet doet, moet de rechter dat sanctioneren door zelf een knoop door te hakken en een status te verstrekken, ook als het nationale recht hem dat verbiedt. Hij heeft deze bevoegdheid dan op grond van het Unierecht en bij strijd met nationaal recht heeft het Unierecht voorrang. Het Hongaarse pleidooi voor de wenselijkheid van een beperkte rol voor de asielrechter werd door het Hof van tafel geveegd: rechters moeten de mogelijkheid hebben om uitspraken te doen over de vraag of iemand kwalificeert als vluchteling en het bestuur moet daar volledig aan gebonden zijn. Dit is volgens het Hof de enige manier om te waarborgen dat geen afbreuk wordt gedaan aan het “nuttig effect” van het EU-recht. Anders dan bepleit door de Advocaat-Generaal, ging het Hof niet zover dat de gehele Hongaarse wetswijziging moet worden ingetrokken. Het wees er fijntjes op dat in het Hongaarse recht wel degelijk staat opgenomen dat het bestuur gebonden is aan rechterlijke uitspraken. Bovendien volgt uit het EU-recht niet dat asielrechters altijd zelf een status moeten kunnen verstrekken; dit moet alleen gebeuren als dit nodig is om het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel te waarborgen. Het is daarom genoeg als de rechters, met dit arrest van het Hof in de hand, in individuele gevallen ingrijpen als dat nodig is.

Belang voor Nederland?

Op het eerste gezicht heeft dit arrest weinig betekenis voor de Nederlandse praktijk. Dat het bestuur gebonden is aan rechterlijke uitspraken, is in het Nederlandse rechtssysteem geen punt van discussie. Als tegen rechterlijke uitspraken geen hoger beroep is ingesteld of verder procederen niet meer mogelijk is, heeft deze uitspraak gezag van gewijsde en is het bestuur gebonden aan de rechtsoordelen van die uitspraak (zie bijv. deze uitspraak). Bovendien heeft de Nederlandse asielrechter wél de nationaalrechtelijke bevoegdheid om een zaak ‘finaal te beslechten’ door een aanvraag definitief af te wijzen of definitief in te willigen.

Toch kan het arrest voor Nederland van belang zijn. Nederlandse asielrechters maken namelijk zelden tot nooit gebruik van de bevoegdheid om zelf een asielvergunning te verstrekken. Als er iets niet deugt aan een besluit van de Staatssecretaris, verwijzen zij de zaak over het algemeen naar hem terug voor een nieuwe beoordeling. De achtergrond hiervan is dat asielrechters gezien worden als toetsende rechters: zij beoordelen asielzaken niet zelf, maar toetsen of dat wat in een besluit staat juridisch houdbaar is. Als dat niet zo is, moet de rechter niet meer doen dan het bestuur opnieuw laten beslissen (zie hierover dit eerdere blog). De vraag is of zulk gepingpong op den duur niet zal leiden tot een situatie die in strijd is met het arrest Torubarov. Zoals het Hof ook al in een eerder arrest overwoog, gaat het er niet alleen om dat het bestuur de uitspraken van de rechter naleeft, maar ook dat asielverzoeken zo snel mogelijk worden afgehandeld en dat de rechterlijke toetsing zodanig is dat terugverwijzen niet nodig is. Torubarov wijst er daarom wel degelijk op dat het Hof van de Nederlandse asielrechters een actievere houding wordt verwacht dan op dit moment de praktijk is.

Dit blog is gebaseerd op een door de auteur geschreven annotatie die is verschenen in Jurisprudentie Vreemdelingenrecht (JV 2019/165).