Op donderdag 13 februari heeft de Grote Kamer van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het Hof) uitspraak gedaan in de zaak N.D en N.T. vs. Spanje. Deze uitspraak heeft betrekking op twee migranten die in 2014 over de hekken van Melilla klommen, maar meteen werden teruggestuurd naar Marokko. Wat heeft de Grote Kamer van het Hof besloten?
Door Kevin Stolwijk en Thomas Spijkerboer
Melilla: de grens tussen de EU en Marokko
Melilla is een stad van 13 km² groot gelegen aan de noordkust van Marokko (zie Google Maps). Ondanks de Marokkaanse onafhankelijkheid van Frankrijk en Spanje in 1956 en herhaalde claims van Marokko op het gebied is de stad nog altijd Spaans grondgebied. Melilla vormt samen met het andere, westelijker gelegen Spaanse gebied Ceuta de enige landsgrenzen van de Europese Unie (EU) in Noord-Afrika. Dit maakt het voor migranten een veiligere route om de EU te bereiken dan bijvoorbeeld via de Middellandse Zee. De veiligere route gaat daarentegen gepaard met maatregelen van de Spaanse overheid om migranten te weren. Er staan drie omheiningen, waarvan twee van zes meter en een van drie meter hoog, om de toegang tot het Spaanse grondgebied zo moeilijk mogelijk maken. Deze omheiningen waren er ook toen op 13 augustus 2014 een Malinese (N.D) en een Ivoriaanse (N.T) onderdaan voorbij de eerste twee hekken kwamen. Hierna werden zij met hulp van de Spaanse politie naar beneden gehaald. Vervolgens werden ze in de boeien geslagen en zonder identificatie, zonder juridische procedure (in de vorm bijvoorbeeld van een besluit) en zonder mogelijkheid tot het uitleggen van hun individuele situaties uitgezet naar Marokko.
De Kameruitspraak: rechtsmacht
Op 3 oktober 2017 oordeelde de Kamer van het Hof unaniem dat de uitzetting van N.D. en N.T. een schending was van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens. In artikel 43 lid 1 van het EVRM staat echter dat beide partijen bij een zaak, binnen drie maanden na de uitspraak van de Kamer, kunnen verzoeken om doorverwijzing van de zaak naar de Grote Kamer van het Hof. Dit kan worden omschreven als een hoger beroep. De Spaanse autoriteiten besloten om te verzoeken om verwijzing van de zaak naar de Grote Kamer. Artikel 43, lid 2 van het EVRM schrijft voor dat dan een panel bestaande uit vijf rechters van de Grote Kamer over dit verzoek moet oordelen. Daarbij is van belang of de zaak aanleiding geeft tot ‘een ernstige vraag betreffende de interpretatie of toepassing van het Verdrag’ dan wel een ‘ernstige kwestie van algemeen belang’. In deze zaak werd het verzoek van de Spaanse overheid gehonoreerd. De uitspraak van de Grote Kamer is definitief.
In de uitspraak van 3 oktober 2017 oordeelde de Kamer dat het EVRM was geschonden in de vorm van artikel 13 (recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel m.b.t. asiel) en artikel 4 van het Aanvullend Protocol nr. 4, dat collectieve uitzetting verbiedt (hierna: artikel 4 AP nr. 4). Om tot deze conclusie te komen was het allereerst van belang de vraag te beantwoorden of N.D. en N.T zich binnen Spaanse rechtsmacht bevonden in de zin van artikel 1 van het EVRM. In artikel 1 staat dat de verdragsluitende partijen (zoals Spanje) een ieder die valt onder hun rechtsmacht de rechten en vrijheden die zijn vastgesteld in de Eerste Titel van dit Verdrag verzekeren. Normaal gesproken is rechtsmacht afhankelijk van de plaats van de gebeurtenissen. In de zaak van N.D. en N.T. gaat het om gebeurtenissen rondom de grenzen van Verdragspartijen met niet-Verdragspartijen. Het is betwistbaar wie precies de rechtsmacht bezit in dit soort gevallen. Zo stelden de Spaanse autoriteiten in de procedure bij het Hof dat Spanje geen rechtsmacht uitoefende omdat het N.D. en N.T. niet was gelukt om alle omheiningen te passeren en zij zich hiermee niet op het Spaanse grondgebied zouden bevinden.
De Kamer van het Hof ging niet mee in dit standpunt van de Spaanse autoriteiten, onder meer door te verwijzen naar de eerdere uitspraak Hirsi Jamaa vs. Italië uit 2012 (zie ook ‘Migranten terug naar Libië: einde van een humanitaire omslag’). In februari 2012 oordeelde de Grote Kamer van het Hof dat de Italiaanse overheid rechtsmacht uitoefende toen in 2009 24 mensen vanuit internationale wateren teruggestuurd werden naar Libië. Deze motivering is vergelijkbaar met die van het Hof in de zaak van N.D en N.T. Het Hof stelde dat vanaf het moment dat de twee migranten van het hek werden gehaald door de Spaanse autoriteiten, zij hiermee onder de continue en exclusieve controle van de Spaanse autoriteiten stonden. Hiermee vallen N.D. en N.T. onder de Spaanse rechtsmacht en kon het Hof een uitspraak doen over deze zaak.
De dissenting opinion in M.A. vs. Litouwen
Bij de zaak M.A. vs Litouwen uit 2019 heeft een rechter een zogenoemde dissenting opinion geschreven. De zaak M.A. vs Litouwen betrof een man (M.A.) die samen met zijn vrouw en vijf kinderen (allen Russische nationaliteit) in 2017 vanuit Tsjetsjenië naar Wit-Rusland vluchtten. Wit-Rusland staat bekend als een land waar het onveilig is voor Tsjetsjeense asielzoekers (zie Human Rights Watch report). M.A. ondernam samen met zijn gezin 3 pogingen de grens naar (het E.U. land) Litouwen over te steken om asiel aan te vragen.
De vraag waar de Kamer van het Hof zich over boog, was onder meer of Litouwen artikel 3 EVRM had geschonden door M.A. geen toegang te verschaffen (zie voor meer uitleg 3 EVRM het blog ‘Subsidiaire bescherming en de vluchtelingenstatus”). Een meerderheid van vier van de zeven leden van de Kamer achtte dit aannemelijk. Relevant bij deze uitspraak is dat de lijn overeenkomt met de eerdere uitspraken N.D. en N.T. en Hirsi Jamaa. Omdat alle besluiten tot weigering zijn genomen door Litouwse grenswachten, stond M.A. onder controle van de Litouwse autoriteiten. Hiermee oefende Litouwen rechtsmacht uit en kon het Hof opnieuw uitspraak doen. Rechter Pinto de Albuquerque van het Hof stelde dat grenscontroles een primaire functie van de staat zijn, en dat daardoor elke uitingsvorm van deze controle resulteert in het uitoefenen van rechtsmacht over het individu dat onderworpen is aan de controle. Opvallend was echter dat drie van de zeven rechters tegen stemden. In hun dissenting opinion stelden zij dat voor hen niet vaststaat dat weigering aan de grens onder het bereik van artikel 3 EVRM valt. Asielzoekers kunnen volgens de dissenters mogelijk aan de grens geweigerd worden zonder dat zij een beroep op het EVRM kunnen doen.
De Kameruitspraak: collectieve uitzetting en toegang rechtsmiddel
De Kamer van het Hof concludeerde in N.D. en N.T. vs. Spanje dat door de afwezigheid van een identificatie- en juridische procedure en door de afwezigheid van vragen met betrekking tot de individuele situatie van de migranten, er sprake was van collectieve uitzetting. Hiermee betrof het echter niet alleen een schending van artikel 4 AP nr. 4, maar ook van artikel 13 van het EVRM. Hierin staat dat ‘een ieder wiens rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, zijn geschonden, recht heeft op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie, ook indien deze schending is begaan door personen in de uitoefening van hun ambtelijke functie’. De Kamer van het Hof stelde dat er duidelijk een link bestaat tussen de collectieve uitzetting en de onmogelijkheid van N.D. en N.T. op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor de Spaanse overheid. Uiteindelijk besloot de Kamer unaniem dat het EVRM was overtreden.
Uitspraak Grote Kamer
De Grote Kamer komt unaniem tot een andere uitspraak door te stellen dat er geen schending van artikel 13 EVRM en artikel 4 AP nr. 4 heeft plaatsgevonden. De Grote Kamer stelt dat N.T. en N.D. zichzelf in een onwettige situatie hebben geplaatst door bewust op 13 augustus de grens naar Spanje over te willen steken via een hiervoor niet-geautoriseerde locatie. Hierbij hebben zij voordeel behaald door de grootte van de groep en door hun gebruik van geweld. Anders geformuleerd stelt de Grote Kamer dat N.T. en N.D. ervoor hebben gekozen geen gebruik te maken van legale routes voor hun oversteek naar Spanje, terwijl deze wel bestaan. Als gevolg hiervan stelt de Grote Kamer dat het gebrek aan individuele uitzettingsbesluiten toegerekend kan worden aan het feit dat N.T. en N.D. (uitgaande dat zij rechten wilden ontlenen aan het EVRM) geen gebruik hebben gemaakt van officiële toegangsprocedures die bestaan. Het gebrek aan uitzettingsbesluiten is, zoals de Grote Kamer stelt, het gevolg van hun eigen handelen. Hierdoor houdt de Grote Kamer Spanje niet verantwoordelijk voor het niet verlenen van een daadwerkelijk rechtsmiddel (artikel 13) die N.T. en N.D. in staat zou stellen hun uitzetting te bestrijden. De collectieve uitzetting (die normaliter verboden is) wijt de Grote Kamer hiermee aan het gedrag van de vreemdelingen, in tegenstelling tot de Kamer. Wel wordt in de uitspraak door de Grote Kamer bevestigd dat Spanje rechtsmacht uitoefende.
Van belang is dat de Grote Kamer stelt dat de effectiviteit van het EVRM omhelst dat landen die de externe grenzen vormen van de Schengenzone (zoals Spanje en Litouwen) legale toegang reëel en effectief mogelijk dienen te maken, ook voor degene die verschijnen aan de grens. In geval van N.T. en N.D. stelt de Grote Kamer dat de Spaanse wet verschillende mogelijkheden tot legale toegang biedt. Hierbij verwees de Grote Kamer naar het verzoek om internationale bescherming bij een grensovergang of een visum bij een diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging van Spanje in het land van herkomst, transitlanden of Marokko. Volgens het Hof, hebben klagers onvoldoende aannemelijk gemaakt dat zij sterke of gegronde redenen (‘cogent reasons’) hadden om geen gebruik te maken van de aanwezige grensdoorlaatpost om hun bezwaren tegen uitzetting op een juiste en wettelijke wijze aan te voeren. Met deze overwegingen geeft het Hof in feite aan dat wanneer er geen effectieve en reële mogelijkheden bestaan voor legale binnenkomst of wanneer er ‘cogent reasons’ bestaan om hiervan geen gebruik te maken, wél sprake kan zijn van schending van collectieve uitzetting.
Conclusie
De zaak N.T. en N.D. tegen Spanje bood een belangrijke mogelijkheid voor het Hof om uitspraak te doen over de manier waarop grenslanden van de Schengenzone dienen om te gaan met asielverzoeken aan de grens. Terwijl de Kamer in 2017 besloot dat artikel 13 EVRM en artikel 4 AP nr. 4 waren geschonden door de (collectieve) uitzetting van N.T. en N.D., concludeert de Grote Kamer nu dat geen sprake is van schending. Hierbij verwijst de Grote Kamer met name naar de ‘eigen verantwoordelijkheid’ van N.T. en N.D. met betrekking tot hun keuze om illegaal de grens te overschrijden. Het Hof stelt echter ook uitdrukkelijk vast dat grensstaten moeten zorgen voor voldoende effectieve en reële mogelijkheden van legale binnenkomst. Hiervan moet in principe gebruik van worden gemaakt, tenzij er sprake is van voldoende bewijs dat betrokkenen overredende redenen hadden om dat niet te doen. Welke gevolgen deze uitspraak voor de migranten op de Middellandse zee heeft, valt nog te bezien.
In het blog ‘Hoe reageren experts op de uitspraak N.D./N.T. vs. Spanje‘ staan de reacties van experts op deze uitspraak centraal.
