Gratis rechtshulp vreemdelingen onder druk

417

Op 1 oktober 2013 is er een wijziging doorgevoerd in de vergoedingen voor de gesubsidieerde rechtsbijstand. Deze maatregelen treffen de gehele sociale advocatuur: naast vreemdelingenadvocaten komen ook strafrechtadvocaten op 11 november in opstand. Wat is er aan de hand?

Door Marcelle Reneman

Wie hebben recht op gesubsidieerde rechtsbijstand?
Iedereen die een inkomen heeft dat onder een bepaald bedrag ligt (25.200 euro voor alleenstaanden en 35.600 euro voor gezinnen) en die betrokken is in juridische procedure waarop het Nederlandse recht van toepassing is, heeft recht op gesubsidieerde rechtsbijstand. Hij of zij dient slechts een eigen bijdrage te betalen voor rechtsbijstand die varieert van 193 tot 811 euro (zie artikel 2 Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand). Vreemdelingen hoeven vaak geen eigen bijdrage te betalen voor de rechtsbijstand in vreemdelingrechtelijke procedures. Dat geldt voor asielzoekers die in een asielzoekerscentrum verblijven en voor vreemdelingen die zich in een detentiecentrum  bevinden. Verder kan een vreemdeling die geen inkomen of vermogen heeft,  worden vrijgesteld van een eigen bijdrage (zie artikel 6 Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand).

Waarom wordt rechtsbijstand door de Nederlandse overheid gesubsidieerd?
Juridische procedures zijn vaak ingewikkeld. Daarom is juridische bijstand noodzakelijk om bijvoorbeeld een effectief beroep te kunnen doen op de rechter. Dat geldt zeker voor vreemdelingen die het Nederlandse rechtssysteem meestal niet goed kennen en de Nederlandse taal niet machtig zijn. In sommige procedures is bijstand door een advocaat zelfs verplicht, zoals in het hoger beroep tegen een besluit tot het toepassen van vreemdelingenbewaring (zie artikel 98 Vreemdelingenwet 2000). Wanneer iemand niet in staat is rechtsbijstand door een advocaat te betalen, kan dat tot gevolg hebben dat hij of zij geen procedure begint en zo niet krijgt waar hij of zij  recht op heeft.

Het belang van gesubsidieerde rechtsbijstand is erkend in verschillende nationale en internationale regels. Artikel 18 van de Grondwet bepaalt dat een ieder zich in rechte en in administratief beroep kan doen bijstaan. Verder moeten er in de Nederlandse wet regels worden opgenomen over het verlenen van rechtsbijstand aan minder draagkrachtigen. Daarnaast verplichten artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en artikel 47 van het EU Handvest Staten gratis rechtsbijstand te verlenen als dat noodzakelijk is om toegang tot de rechter te garanderen. Artikel 15 van de Asielprocedurerichtlijn verplicht de lidstaten van de Europese Unie om gratis rechtsbijstand te verlenen aan asielzoekers  in het kader van het beroep bij de rechter tegen de afwijzing van het asielverzoek.

Hoe zit het systeem van gefinancierde rechtsbijstand in elkaar?
Het Ministerie voor Veiligheid en Justitie geeft jaarlijks een subsidie aan de Raad voor de Rechtsbijstand. De Raad voor de Rechtsbijstand verstrekt vergoedingen (toevoegingen) aan advocaten die rechtsbijstand verlenen aan cliënten die voor gesubsidieerde rechtsbijstand in aanmerking komen. Advocaten mogen alleen op basis van toevoegingen werken als zij aan bepaalde kwaliteitsvoorwaarden voldoen. Voor hun werkzaamheden krijgen advocaten een vaste (forfaitaire) vergoeding. De hoogte van de vergoeding wordt uitgedrukt in punten die staan voor het aantal uren dat gemiddeld aan een bepaalde activiteit wordt besteed. Het indienen van een beroep bij de rechtbank in een reguliere vreemdelingenzaak of een asielzaak levert bijvoorbeeld acht punten (vergoeding voor gemiddeld acht uren werk) op. Een punt staat voor een vergoeding van 104,85 euro (zie artikel 3 van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand). Advocatenkantoren die vrijwel alleen maar zaken op toevoegingsbasis doen, moeten van dit bedrag al hun kosten betalen, dus naast loon, ook bijvoorbeeld hun kantoor en secretariële ondersteuning.

Bezuinigingen in de gefinancierde rechtsbijstand
Het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand kost de Nederlandse overheid veel geld. De kosten voor gefinancierde rechtsbijstand zijn in de loop der jaren sterk gestegen. Die stijging was het gevolg van een verhoging van de vergoedingen aan advocaten en de toename van het beroep dat op de gesubsidieerde rechtsbijstand werd gedaan. De Kabinetten Balkenende IV en Rutte I en II hebben daarom besloten op de gefinancierde rechtsbijstand te bezuinigen (zie p. 23-24 van de Monitor Gesubsidieerde Rechtsbijstand 2012). Staatssecretaris Teeven heeft op 12 juli 2013 een pakket aan maatregelen gepresenteerd dat in 2018 een bezuiniging van 85 miljoen euro moet opleveren.

Wat is er per 1 oktober 2013 veranderd?
Per 1 oktober 2013 is een wijziging van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand in werking getreden. Deze wijziging heeft grote gevolgen voor de gesubsidieerde rechtsbijstand in onder meer strafzaken en vreemdelingenzaken. Voor vreemdelingenzaken is vooral Artikel 5 van dit Besluit van belang. Dit bepaalt dat wanneer een zaak in bezwaar, beroep of hoger beroep, zonder grondige inhoudelijke beoordeling ‘kennelijk ongegrond’ of ‘kennelijk gegrond’ wordt verklaard,  twee punten (210 euro) in plaats van acht punten (839 euro) aan de rechtsbijstandverlener worden toegekend. Van kennelijk ongegronde zaken is sprake als uit het bezwaarschrift zelf onmiddellijk blijkt dat de bezwaren van de indiener van het bezwaarschrift ongegrond zijn en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over die conclusie. Slechts in evidente zaken, dus ook gegronde zaken, wordt de zaak op deze verkorte wijze afgedaan. Het idee hierachter is dat het geschil in dit soort zaken kennelijk op eenvoudige wijze had kunnen worden opgelost en daarom minder tijd voor rechtsbijstand nodig was.

Wat zijn de gevolgen van deze wijziging voor rechtsbijstand in vreemdelingenzaken?
Voor vreemdelingenzaken is de wijziging van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand om twee redenen problematisch. In de eerste plaats wordt het overgrote deel van de hoger beroepen in vreemdelingenzaken bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State> zonder zitting en daarmee kennelijk (on)gegrond afgedaan. In 2012 ging het om ruim 90% van de hoger beroepen in vreemdelingenzaken. In de tweede plaats wordt in reguliere vreemdelingenzaken het bezwaar meestal ‘kennelijk ongegrond’ verklaard.  De IND is volgens artikel 7:3 van de Algemene wet bestuursrecht verplicht een vreemdeling in het kader van een bezwaarprocedure te horen, tenzij hij besluit het bezwaar kennelijk ongegrond te verklaren.

Kritiek op deze wijzigingen
Kritiek richt zich met name op deze kennelijke zaken, waarin geen twijfel mogelijk zou zijn over de conclusie. De Afdeling advisering van de Raad van State die de Nederlandse regering adviseert over wetsvoorstellen schreef in zijn advies bij de wijziging van het Besluit dat zij geen begrip heeft voor de verlaging van de vergoeding voor kennelijk (on)gegronde beroepen. Volgens de Raad van State is in deze beroepen vaak toch nog een inhoudelijke analyse door de rechtsbijstandverlener nodig.  In een wezenlijk aantal zaken gaat het om gevallen, waarbij wel met een goede reden hoger beroep is ingesteld. De Raad van State wijst specifiek op het hoge aantal kennelijk ongegronde hoger beroepen in vreemdelingenzaken.

De Deken van de Amsterdamse Orde van Advocaten heeft op 29 oktober 2013 een brief gestuurd naar Staatssecretaris Teeven en Minister Opstelten van Veiligheid en Justitie. Volgens de Deken kan door de wijziging in het Besluit de facto geen rechtsbijstand in bezwaar en hoger beroep meer worden verleend. Hij schrijft dat twee advocatenkantoren met een grote staat van dienst op het gebied van het vreemdelingenrecht hebben aangegeven geen zaken in hoger beroep meer te kunnen behandelen. Als ze in zo weinig tijd hoger beroep moeten instellen, dan gaat ten koste van de noodzakelijke kwaliteit en dat is in strijd met de beroepsethiek, zo stellen de kantoren. De Deken stelt bovendien dat de wijziging in het Besluit als bijkomend effect heeft dat het bestuursorgaan (de IND of de Visadienst) bepaalt hoe hoog de vergoeding van de advocaat van de vreemdeling wordt. Dit tast volgens hem de onafhankelijke positie van de advocaat aan. Ook hoogleraar Westerveld en asieladvocaat Wijngaarden betogen dat advocaten in vreemdelingenzaken het werken onmogelijk wordt gemaakt.  Zij schrijven dat dit extra kwalijk is, ‘omdat asiel- en vreemdelingenrecht het rechtsgebied bij uitstek is van overheid versus machteloze burger, waar advocaten nog de enige serieuze tegenmacht zijn.’ De Adviescommissie vreemdelingenrecht van de Nederlandse Orde van Advocaten wijst ook op het gevaar dat de kwaliteit van de rechtsbijstandverlening in vreemdelingenzaken niet langer gewaarborgd kan worden. Bovendien stelt de Adviescommissie dat uit de praktijk blijkt dat de IND de vreemdeling vaak niet wil horen in de bezwaarprocedure, en dat de IND aan die hoorplicht probeert te ontkomen door de zaak kennelijk ongegrond te verklaren.

Wat gaat er de komende tijd nog wijzigen?
Binnenkort zal er nog een wijziging van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand worden doorgevoerd. Deze wijziging heeft betrekking op de rechtsbijstand in tweede of volgende aanvragen voor een verblijfsvergunning asiel of regulier. De rechtsbijstandverlener krijgt in die aanvragen in iedere fase van de procedure (aanvraagfase, bezwaar, beroep of hoger beroep) alleen de volledige vergoeding, wanneer de vreemdeling in het gelijk wordt gesteld. Krijgt de vreemdeling geen gelijk, dan krijgt de rechtsbijstandverlener slechts een vergoeding van twee punten. Het doel van deze maatregel is het stapelen van procedures te voorkomen. De Raad voor de Rechtspraak vraagt zich echter af of dit doel zal worden bereikt. Bovendien heeft de Raad twijfels of een vreemdeling voor een zaak die op het eerste gezicht niet evident kansrijk, maar ook niet kansloos is, nog een rechtsbijstandverlener zal kunnen vinden. Wanneer dit niet het geval is, kan het recht op toegang tot een onafhankelijke en onpartijdige rechter geschonden worden. Ook de Adviescommisie vreemdelingenrecht van de Nederlandse Orde van Advocaten is kritisch over de wijziging,

Bespreking van stelsel gefinancierde rechtsbijstand in de Tweede Kamer
Kamerleden Recourt en Maij hebben op 14 oktober 2013 Kamervragen gesteld over de gevolgen van het beperken van de rechtsbijstand voor de rechtsbescherming in vreemdelingenzaken. Op 14 november 2013 wordt het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand besproken in de Vaste Kamercommissie Veiligheid en Justitie van de Tweede Kamer. Zowel de vreemdelingenrechtadvocaten als strafrechtadvocaten hebben voor 11 november 2013 acties aangekondigd.