Aanzuigende werking

386

In het debat over het Nederlandse asielbeleid stellen bewindslieden en politici regelmatig dat dit beleid de instroom van asielzoekers kan beïnvloeden. Hoe groot is de instroom van asielzoekers in Nederland? Is er bewijs dat het soepeler of juist strenger maken van het asielbeleid invloed heeft op de asielinstroom?

Door Marcelle Reneman

De Correspondent 17 december 2013 ‘Zorgt een soepel asielbeleid voor meer asielzoekers?’

NRC Next 28 april 2015 ‘Bed bad brood heeft een aanzuigende werking’

Vaak wordt gesteld dat voor asielzoekers gunstige maatregelen of omstandigheden kunnen leiden tot een hogere instroom van asielzoekers in Nederland. Te denken valt aan beleid dat een asielvergunnning toekent aan bepaalde groepen asielzoekers (bijvoorbeeld asielzoekers uit Centraal- en Zuid Somalië), het verlenen van toegang tot voorzieningen (zoals opvang en financiële bijstand), of toegang tot de arbeidsmarkt. Ook worden maatregelen genomen die (mede) als doel hebben asielzoekers af te schrikken en zo te voorkomen dat zij naar Nederland komen.

Aanzuigende werking als argument voor aanscherping asielbeleid
Een voorbeeld van een maatregel die mede is ingegeven door het risico van aanzuigende werking is de afschaffing van het zogenaamde categoriale beschermingsbeleid. Dat is beleid dat voorziet in het verlenen van een verblijfsvergunning aan mensen omdat zij uit bepaalde gevaarlijke landen afkomstig zijn. Zij hoeven dan niet meer aan te tonen dat zij in geval van terugzending individueel gevaar zouden lopen. Op grond van artikel 29 lid 1 onder d van de Vreemdelingenwet kan een asielvergunning verleend worden aan een groep asielzoekers afkomstig uit een bepaalde regio of een land van herkomst wanneer terugkeer naar het land van herkomst naar het oordeel van de Nederlandse overheid van bijzondere hardheid zou zijn in verband met de algehele situatie aldaar. Op 19 november 2013 nam de Eerste Kamer een wetsvoorstel aan waardoor deze asielgrond binnenkort wordt geschrapt. In de memorie van toelichting (p. 8) bij dit wetsvoorstel staat dat het kabinet Balkenende IV al van oordeel was dat het voeren van een nationaal categoriaal beschermingsbeleid, gelet op het risico van fraude en aanzuigende werking, niet langer verantwoord was.

Een ander voorbeeld van een maatregel waarin mogelijke aanzuigende werking een rol heeft gespeeld, is het nieuwe beleid voor alleenstaande minderjarigen. Aan alleenstaande minderjarigen kan op grond van een speciaal beleid een verblijfsvergunning worden verleend wanneer zij buiten hun schuld binnen drie jaar na hun asielaanvraag nog niet zijn teruggekeerd naar hun land van herkomst. In de toelichting bij het nieuwe beleid werd de keuze voor een periode van drie jaar aldus beargumenteerd: ‘een relatief korte periode om te werken aan terugkeer ertoe zou kunnen leiden dat het aantal buiten-schuldvergunningen dat verstrekt wordt, toeneemt. Dit zal vervolgens naar verwachting kunnen leiden tot een aanzuigende werking op de instroom.’

Instroom van asielzoekers in Nederland door de jaren heen
In Nederland ligt de instroom van asielzoekers in de laatste tien jaar vrij stabiel tussen de 10.000 en 15.000 asielaanvragen per jaar. Hieronder is een overzicht weergegeven van het aantal asielaanvragen tussen 1993 en 2012 (afkomstig uit Vluchtelingen in getallen 2013). In de periode daarvoor zijn er grote pieken te zien in het aantal asielaanvragen die te maken hebben met de oorlog in het voormalig Joegoslavië (vanaf 1992) en (vanaf 1997) de onrustige situatie in Irak en Afghanistan en de oorlog in Kosovo (zie Vluchtelingen in getallen 2013).

In de periode 2010-2012 nam Nederland tussen de 3,9 en 5% van het totale asielverzoeken dat in de gehele Europese Unie voor zijn rekening. In 2012 waren Duitsland (77.650 asielverzoeken, 23 % van de totale instroom EU), Frankrijk (61.455, 18% van de totale instroom EU) en Zweden (43.945, 13 % van de totale instroom EU) de drie landen binnen de Europese Unie die de meeste asielverzoeken te verwerken kregen (zie Vluchtelingen in getallen 2013 en UNHCR statistieken).

Kiezen asielzoekers voor een bepaald land van bestemming?
Er zijn diverse onderzoeken gedaan, waarin asielzoekers in interviews is gevraagd naar hun motieven om in een bepaald land asiel aan te vragen. Hoewel deze onderzoeken zich niet op asielzoekers in Nederland richtten, geven zij toch een beeld van de wijze waarop asielzoekers tot de keuze komen voor een land van bestemming en de factoren die daarbij een rol spelen. Uit deze onderzoeken blijkt dat niet iedereen die zijn land ontvlucht zelf bepaalt naar welk land hij afreist om daar vervolgens asiel aan te vragen. Veel asielzoekers reizen met behulp van een mensensmokkelaar, die vaak een grote stem heeft in de keuze van het land van bestemming. Asielzoekers bepalen zelf of in samenspraak met de mensensmokkelaar naar welk land zij gaan. Sommige asielzoekers weten echter niet naar welk land de mensensmokkelaar hen zal brengen en komen daar pas op de plaats van bestemming achter (zie rapport Home Office, p. 25-26). Onderzoek laat zien dat de mogelijkheden van asielzoekers om een keuze te maken over het land van bestemming wordt beperkt door geografie, financiële middelen, beschikbare reisroutes, visa opties en de netwerken en routes die door mensensmokkelaars worden gebruikt (zie rapport Australische parlement.

Factoren die de keuze voor het land van bestemming bepalen
Uit onderzoek komt een aantal factoren naar voren die de keuze van asielzoekers voor het land van bestemming bepalen. Een van de belangrijkste factoren is het bestaan van een sociaal netwerk (familie, vrienden of landgenoten) in het land van bestemming. Wanneer een land al asielzoekers uit een bepaald land van herkomst heeft opgevangen, dan trekt dit meer asielzoekers uit hetzelfde land aan (zie rapport Australische parlement, rapport UK Home Office, p. 42, Neumayer 2004, p. 175). Andere factoren die worden genoemd zijn taal en oude koloniale banden tussen het land van herkomst en het land van bestemming (rapport Australische parlement, rapport UK Home Office, p. 30-32). Verder kan het algemene beeld dat asielzoekers hebben van het land van bestemming als een vrij democratisch land of een economisch welvarend land, een rol spelen (zie Neumayer 2004, p. 174, rapport UK Home Office, p. 37).

Is het (ruimhartige of stringente) asielbeleid een keuzebepalende factor?
Uit diverse onderzoeken komt naar voren dat het asielbeleid in het bestemmingsland slechts een kleine of zelfs verwaarloosbare rol speelt bij de keuze voor het land van bestemming. Neumayer schreef in 2004 dat er enig bewijs is dat restrictieve beleidsmaatregelen de instroom van asielzoekers kan beïnvloeden. Een laag percentage vergunningverleningen (erkenningspercentage) kan volgens hem leiden tot een lagere instroom van asielzoekers. Hij stelt echter ook dat sociale netwerk de sterkste keuzebepalende factor is en dat het erkenningspercentage een veel kleinere rol speelt. (Neumayer 2004, p. 174). Andere onderzoeken concluderen dat niet is aangetoond dat het asielbeleid in een land de asielinstroom beïnvloedt. Asielzoekers blijken vaak niets of weinig te weten over het asielbeleid en de sociale voorzieningen (opvang, financiële voorzieningen) in hun land van bestemming (zie rapport Australische parlement, rapport Refugee Council, p. 38-40, rapport UK Home Office, p. 46-47) . Het beeld van een calculerende asielzoeker die heel bewust kiest voor het land met het gunstigste asielbeleid of de beste voorzieningen klopt dus niet. Dit zou betekenen dat restrictieve maatregelen de instroom nauwelijks kunnen beïnvloeden.

Nederlandse landenbeleid en aanzuigende werking
De hierboven genoemde onderzoeken richtten zich op andere landen dan Nederland. De Nijmeegse wetenschapper Carolus Grütters heeft onderzoek gedaan naar de effecten van het Nederlandse asielbeleid voor bepaalde landen van herkomst op de asielinstroom. In zijn artikel ‘De Hoogste Tijd’ (beschikbaar op zijn webpagina) heeft hij de instroom van asielzoekers uit Afghanistan, Irak en Somalië vergeleken met het asielbeleid voor die landen (de invoering en afschaffing voor speciaal beschermingsbeleid). Hij concludeert dat de feitelijke invloed van specifieke beleidsmaateregelen voor deze landen van herkomst minimaal is: het bestaan van aanzuigende werking is niet aangetoond. Eerder concludeerde Grütters hetzelfde in een voorstudie voor de Advies Commissie Vreemdelingen Zaken in 2006. Hij stelde dat de aantrekkingskracht van een land van bestemming wordt bepaald door een combinatie ‘van lange doorlooptijden en de feitelijke praktijk van niet (gedwongen) uitzetting van (afgewezen) asielzoekers naar hun land van herkomst.’ Dat betekent dat een korte asielprocedure en een kordaat uitzettingsbeleid wel tegen aanzuigende werking zou helpen.

De Adviescommissie Vreemdelingenzaken (ACVZ) constateerde in 2006 dat het onderzoek van Grütters overtuigend aantoont ‘dat op een enkele incidentele situatie na, de thans heersende opvatting over het bestaan van een grosso modo aanzuigende werking van het Nederlandse groepsgebonden beschermingsbeleid niet met data valt te onderbouwen’. In 2009 stelt de ACVZ echter in een advies dat de dan voorhanden cijfers een correlatie tussen beleid(-swijzigingen) en instroom niet tegenspreken. In haar advies uit 2011 over het eerder genoemde wetsvoorstel dat strekt tot afschaffing van het categoriaal beschermingsbeleid schrijft de ACVZ weer dat zij niet bekend is ‘met enig onderzoek dat de aanzuigende werking van het voeren van categoriaal beleid aantoont’.

Waterbed effect
Het is dus niet aangetoond dat het asielbeleid aanzuigende of juist afschrikkende werking heeft, maar het is ook niet uitgesloten. Zeker is dat het aantal asielverzoeken in de verschillende EU-lidstaten schommelt. Een lager instroom in land A gaat samen met een hoger instroom in land B. Grütters stelt in zijn artikel : ‘dit zogenaamde waterbedeffect is een indicatie van de relatieve voorkeur van de reisagenten voor bestemmingslanden en laat duidelijk zien dat een tijdelijke relatieve stijging in het ene land gepaard gaat met een relatieve daling in een ander land’. Europese harmonisatie van het asielbeleid wordt wel gezien als een oplossing voor dit probleem (zie bijvoorbeeld de kamerbrief bij de Rapportage Vreemdelingenketen juli-december 2011). Zie over Europese harmonisatie een eerder blog.