Wanneer is een land een doorreisland en wanneer een asielbestemming?

491

PVV-Kamerlid Fritsma stelde onlangs dat we Syriërs wel konden terugsturen, omdat ze eerder al in Turkije geweest waren. Dat zou immers een prima asielbestemming zijn. Wie bepaalt precies of een uitzetting is toegestaan, en aan welke eigenschappen moet een land voldoen om als transitland of asielbestemming te kunnen gelden?

De Correspondent 3 januari 2014 ‘Kan Nederland Syriërs terugsturen naar Turkije?’

Of de asielzoeker kan worden teruggestuurd naar een land waar hij doorheen is gereisd, het transitland, hangt af van twee zaken. Ten eerste moet het land veilig zijn voor de asielzoeker, en ten tweede moet het land bereid zijn die asielzoeker terug te nemen. Er zijn twee verschillende rechtsregiems ten aanzien van beide eisen. Het ene betreft transitlanden buiten de Europese Unie, het andere regelt uitzettingen binnen de Europese Unie (het Dublinsysteem).

Veiligheid van het niet-Europese transitland
Een aantal verdragen (het Vluchtelingenverdrag, het Antifolterverdrag en het EVRM) verbieden Nederland mensen uit te zetten waar ze foltering of onmenselijke behandeling te vrezen hebben. Als het transitland (Turkije) zo’n asielzoeker zou terugsturen naar het land waar hij foltering vreest (Syrië), zou Nederland zich indirect schuldig maken aan het blootstellen aan die foltering, en ook dat verbieden die verdragen. Daarom moet het transitland aan een aantal eisen voldoen, die zijn uitgewerkt in het Europese Unierecht (de Asielprocedurerichtlijn, in het bijzonder artikel 26 en 27) en in de Vreemdelingenwet. Ten eerste moet het transitland genoemde verdragen naleven. Ten tweede moet de asielzoeker fysiek tot het transitland worden toegelaten, en daar legaal verblijf hebben of op zijn minst asiel kunnen aanvragen. Zonder zo’n mogelijk uitzicht op legaal verblijf, kan hij immers worden uitgezet naar het land van herkomst. En ten slotte moet er geen onmenselijke behandeling in het transitland dreigen, bijvoorbeeld in de vorm van onmenselijke detentieomstandigheden.

Veiligheid van Turkije
De reputatie van Turkije ten aanzien van vluchtelingenrecht en mensenrechten is niet goed. Turkije heeft het Vluchtelingenverdrag wel getekend, maar met een speciale clausule waardoor het niet geldt voor mensen die situaties buiten Europa ontvluchten. Tot 2013 konden niet-Europeanen daardoor alleen een soort zwakke, tijdelijke verblijfsstatus krijgen. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens constateerde in een aantal uitspraken in 2009 en 2010 dat Turkije geen asielprocedure heeft die voldoende garanties biedt. In april 2013 is er echter een nieuwe wet aangenomen die naar verluidt veel betere garanties biedt. Of dat zo is, kan pas worden beoordeeld als de wet is geïmplementeerd.

Bereidheid van het transitland
De tweede kwestie die speelt bij het uitzetten naar transitlanden is de bereidheid van die landen om vreemdelingen op te nemen. Turkije is op zich niet meer dan Nederland verplicht een Syriër op te nemen. Om te bewerkstelligen dat een ander land zijn onderdanen terugneemt en andere personen die via dat land naar Nederland zijn gereisd, worden ‘terugnameovereenkomsten’ gesloten. Dat kan op zich tussen twee landen, maar gebeurt in Nederland in Benelux- en vooral EU-verband. De laatste jaren zijn zulke overeenkomsten getekend met onder andere Kosovo, Rusland en Macedonië, die in ruil visumvrijstellingen voor hun onderdanen bedongen. Een aantal lidstaten is huiverig zulke vrijstellingen ook aan Marokko en Turkije te verlenen en om die reden verlopen de onderhandelingen met deze staten moeizaam. Op 21 juni 2012 kwamen de Europese Unie en Turkije een overnameovereenkomst overeen, maar deze werd  nog niet van kracht omdat Turkije duidelijke toezeggingen wilde over visumvrijstellingen in de toekomst. Op 16 december hebben de EU en Turkije de overnameovereenkomst getekend.

Het Dublinsysteem
Binnen de Europese Unie regelt de Dublinverordening welke lidstaat verantwoordelijk is voor welke asielzoeker. De belangrijkste regel is dat de staat waar de asielzoeker al dan niet legaal de Europese Unie is binnengekomen verantwoordelijk is. Dat houdt in dat die lidstaat het asielverzoek moet behandelen, de asielzoeker moet terugnemen als hij naar een andere lidstaat doorreist, een asielvergunning moet verlenen als de asielzoeker daarvoor in aanmerking komt en als dat niet zo is, de asielzoeker moet uitzetten naar het land van herkomst. De Dublinverordening bevat dus een soort overnameovereenkomst tussen de lidstaten.

Wat betreft de veiligheid voor de asielzoeker mag elke lidstaat ervan uitgaan dat de andere lidstaat veilig is, maar de asielzoeker kan het tegendeel bewijzen. In 2011 bepaalde het Europese Hof voor de Rechten van de Mens dat Griekenland niet veilig is, omdat de asielprocedure er niet functioneerde, het land af en toe probeerde vreemdelingen over de grens met Turkije te zetten zonder onderzoek naar de asielmotieven en geen opvang bood. Sindsdien mogen de andere lidstaten geen asielzoekers meer naar Griekenland uitzetten, totdat de situatie in Griekenland voldoende is verbeterd.

De praktijk
Of er inderdaad veel meer mensen mogen worden uitgezet naar Turkije nu er een overnameovereenkomst is gesloten staat nog te bezien. De overeenkomst zal een overgangstermijn van drie jaar hebben, waarin het alleen geldt voor Turken en ingezetenen van de Europese Unie, en niet voor Syriërs en vreemdelingen met een andere nationaliteit. Verder valt op dat in Nederland in de laatste jaren maar weinig toepassing lijkt te zijn gegeven aan de mogelijkheid asielzoekers terug te sturen naar transitlanden, ook als er overnameovereenkomsten met die landen zijn. In de rechtspraak zijn er in elk geval maar heel weinig voorbeelden van te vinden.

Dat er juridische beletsels zijn om asielzoekers naar doorreislanden uit te zetten, wil niet zeggen dat het nooit gebeurt. Verscheidene organisaties hebben ongeoorloofde uitzettingen door Griekenland naar Turkije gerapporteerd. Italië stuurde in het verleden boten met migranten die asiel willen aanvragen terug naar Libië. Dit is strijdig met verdragsverplichtingen, zo oordeelden het Europese Hof voor de Rechten van de Mens en het Antifoltercomité.

Wie bepaalt of terugzending naar een transitland mag?
De regels voor terugzending zijn deels internationaal, deels Europees. Als bij elke asielaanvraag worden de regels toegepast door de staatssecretaris van veiligheid en justitie. Uiteindelijk bepaalt de rechter of de afwijzing terecht is en de uitzetting plaats mag vinden.