Gezinsmigratiebeleid discriminatoir?

565

Op 25 maart jl. deed het EHRM uitspraak in de zaak Biao t. Denemarken over het Deense gezinsherenigingsbeleid. Mag de overheid migranten die niet goed zijn geïntegreerd ervan weerhouden hun partner of kind uit het land van herkomst te laten overkomen? En wat zijn de consequenties voor Nederland?

Door Karin de Vries

De zaak Biao van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM of Hof) gaat over gezinshereniging, de situatie dat mensen hun gezin willen laten overkomen uit het land van herkomst (zie ook eerdere blogs Participatiecontracten en Het recht op gezinsleven I: het EVRM). Het EHRM spreekt zich in deze zaak voor het eerst uit over voorwaarden die aan gezinshereniging worden gesteld om de integratie van migranten in het gastland te bevorderen. Verschillende Europese landen – waaronder Nederland – hebben de afgelopen 10 jaar dergelijke integratiemaatregelen ingevoerd. Gezinsmigranten die naar Nederland willen komen moeten eerst in hun eigen land slagen voor een inburgeringsexamen (de Wet inburgering buitenland). In Denemarken, het land waar deze zaak over handelt, geldt dat gezinshereniging alleen wordt toegestaan als het echtpaar sterkere banden heeft met Denemarken dan met enig ander land (het ‘bindingsvereiste’). Een uitzondering op deze regel geldt als degene die vanuit Denemarken om gezinshereniging verzoekt ten minste 28 jaar de Deense nationaliteit heeft gehad, of van kindsaf aan minstens 28 jaar in Denemarken heeft gewoond. Migranten kunnen dus pas hun gezin laten overkomen wanneer zij 28 jaar de Deense nationaliteit hebben of vanaf hun geboorte 28 jaar in Denemarken verblijven.

Waarover gaat de uitspraak?
Het arrest Biao is interessant om twee redenen. In de eerste plaats omdat het EHRM –impliciet- accepteert dat het bevorderen van integratie een legitieme reden is om gezinshereniging te beperken. De invoering van het bindingsvereiste in de Deense vreemdelingenwet berust grotendeels op dezelfde argumenten als de invoering van de Wet inburgering buitenland in Nederland: beide regelingen zijn ingegeven door de vrees dat het integratieproces steeds opnieuw moet beginnen doordat tweede-generatiemigranten ervoor kiezen om te trouwen met iemand uit het land van herkomst. Dit zou leiden tot een patroon van achterblijvende integratie van migrantengezinnen, die daardoor een verhoogd risico zouden lopen om in een gemarginaliseerde positie terecht te komen (zie de memorie van toelichting bij de Wet inburgering buitenland). De overwegingen van de Nederlandse en Deense wetgevers zijn op dit punt opvallend gelijkluidend.
Het echtpaar Biao had voor het Europese Hof aangevoerd dat de Deense regeling geen legitiem doel dient omdat de bedoeling ervan juist is om te voorkomen dat Denen van buitenlandse afkomst een partner uit het buitenland halen. Het Hof gaat op deze stelling echter niet in.

De tweede belangrijke vraag uit het arrest is of er sprake is van discriminatie op grond van buitenlandse afkomst of etniciteit een voorwaarde voor gezinshereniging –zoals het bindingsvereiste- vooral burgers van buitenlandse afkomst treft. De Deense regeling (het bindingvereiste en de uitzondering daarop, de ’28-jaarsregel’) geldt, naar de letter genomen, voor alle Denen, ongeacht of zij Deen zijn door geboorte of door naturalisatie. Het echtpaar Biao wees er voor het Hof echter op dat genaturaliseerde Denen die nationaliteit doorgaans pas later in hun leven zullen hebben verkregen. De 28-jaarstermijn gaat daardoor voor hen later lopen, waardoor ook pas op latere leeftijd de belemmeringen voor gezinshereniging wegvallen. Dit gold ook voor meneer Biao: hij was als 22-jarige naar Denemarken gekomen en zou daar volgens de Deense regels pas vanaf 59-jarige leeftijd met zijn vrouw kunnen samenwonen. Hun zoontje, ook met de Deense nationaliteit, zou dan 26zijn.

De klagers stelden bovendien dat, aangezien het merendeel van de geboren Denen etnisch Deens is en genaturaliseerde Denen doorgaans van andere etnische afkomst zijn, de 28-jaarstermijn ook onderscheid maakt op grond van etniciteit. Een minderheid van het Deense hoogste rechtscollege (Højesteret) had eerder geoordeeld dat de regel daar voor was bedoeld: het bindingsvereiste was immers gericht op Denen van buitenlandse afkomst die met iemand uit het land van herkomst trouwen, terwijl de 28-jaarsregel er juist op gericht was om geboren Deense expats weer buiten het bereik van dat vereiste te houden. Deze expats zouden door de 28-jaarsregel hun buitenlandse verblijf kunnen afbreken en -met hun in het buitenland gevormde gezin- terugkeren naar Denemarken.

Is de Deense situatie vergelijkbaar met de Nederlandse?
Voor de Nederlandse Wet inburgering buitenland ligt de situatie iets anders. Er is in beginsel geen reden waarom buitenlandse partners van geboren Nederlanders meer moeite zouden hebben met het inburgeringsexamen dan buitenlandse partners van genaturaliseerde Nederlanders of in Nederland wonende vreemdelingen. Genaturaliseerde Nederlanders en vreemdelingen trouwen echter wél vaker over de grens. Van Nederlanders van Turkse en Marokkaanse afkomst is bijvoorbeeld bekend dat zij relatief vaak (zij het in afnemende mate) een huwelijkspartner vinden in het land van herkomst (zie het Jaarrapport Integratie 2012 van het CBS). Gezinsmigranten uit sommige landen, zoals bijvoorbeeld Canada en de Verenigde Staten, hoeven niet in het buitenland reeds in te burgeren. Sinds 2011 geldt dit ook voor Turkse staatsburgers (zie het eerdere blog over Participatiecontracten, terwijl gezinsmigranten met de Marokkaanse nationaliteit nog wel onder de Wet inburgering buitenland vallen.

In een rapport uit 2008 stelde Human Rights Watch dat onder andere personen van Marokkaanse afkomst onevenredig werden getroffen door deze Wet inburgering buitenland. Ook vreemdelingen uit bijvoorbeeld Afghanistan, Irak of Somalië, die in Nederland een asielvergunning hebben gekregen, zullen met het inburgeringsexamen te maken krijgen wanneer zij met iemand uit het land van herkomst willen trouwen. Dit was ook de uitdrukkelijke bedoeling van de Nederlandse wetgever, die net als de Deense wetgever vreesde dat juist deze zogeheten volgmigratie tot integratieproblemen zou leiden. Hoewel de Wet inburgering buitenland niet alleen gezinsherenigers van buitenlandse afkomst treft (ook de Braziliaanse echtgenoot van een geboren Nederlandse zal moeten inburgeren), vormen zij waarschijnlijk wel de grootste groep.

Wat zegt het Hof?
Volgens vaste jurisprudentie van het Hof is sprake van verboden discriminatie wanneer personen ongelijk worden behandeld zonder dat daarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging aanwezig is. Daarbij maakt het uit op welke grond het onderscheid wordt gemaakt (wat de discriminatiegrond is): onderscheid vanwege ras of etniciteit zal alleen in uitzonderlijke gevallen gerechtvaardigd worden geacht. Dit roept weer de vraag op hoe de discriminatiegrond moet worden bepaald: is daarvoor doorslaggevend wat er in de regeling staat, of moet ook naar het effect van de regeling worden gekeken? In het laatste geval wordt gesproken van indirecte discriminatie: een neutraal geformuleerde regeling (bijv. alle sollicitanten, ongeacht hun afkomst, moeten perfect Nederlands spreken) raakt in de praktijk vooral een bepaalde groep (sollicitanten van buitenlandse afkomst zullen doorgaans minder snel aan de eis van perfecte taalbeheersing voldoen).

In Biao erkende de meerderheid van de EHRM-rechters (4 van de 7) dat de Deense regeling ongelijk uitpakte voor Denen van niet-Deense etnische afkomst, maar zag daarin onvoldoende reden om aan te nemen dat het onderscheid op etniciteit was gebaseerd. In plaats daarvan werd gekeken naar het gehanteerde criterium: heeft de gezinshereniger minimaal 28 jaar de Deense nationaliteit? Met dit criterium werd volgens de meerderheid een legitiem doel gediend: gezinshereniging wordt makkelijker gemaakt voor personen die sterke banden hebben met het gastland (Denemarken). Dit was, aldus de meerderheid van het Hof, ook de bedoeling van de regeling, van een beoogd onderscheid wegens etniciteit was geen sprake.

Een minderheid van 3 van de 7 rechters gaf echter in een dissenting opinion aan de overwegingen van de meerderheid niet te delen. Zij vonden dat de meerderheid de verkeerde maatstaf had aangelegd: het effect van de regeling had volgens hen wél beslissend moeten worden geacht en er was dus wel sprake van onderscheid op grond van etnische afkomst. De minderheid was het bovendien niet eens met de door de Deense regering gegeven rechtvaardiging voor de 28-jaarsregeling: zij zagen niet waarom het hebben van de Deense nationaliteit door geboorte een betere indicatie zou zijn van binding met Denemarken dan langdurig verblijf in dat land of het verkrijgen van die nationaliteit door naturalisatie. Dat personen van buitenlandse afkomst minder affiniteit met Denemarken zouden hebben (onder andere blijkend uit de keuze voor buitenlandse huwelijkspartners) en minder goed zouden integreren was volgens de minderheid geen gegeven, maar een negatief stereotype dat door de regeling juist in stand werd gehouden. Door geen rekening te houden met het stigmatiserende effect van de regeling ten aanzien van de groep Denen van buitenlandse afkomst miskent de meerderheid zijn taak als mensenrechtenhof, aldus de felle kritiek van de dissenters.

Uit het arrest Biao blijkt dat er binnen het Europese Hof voor de Rechten van de Mens verschillende standpunten leven ten aanzien van de maatregelen die staten mogen nemen om de integratie van gezinsmigranten te bevorderen. Hoewel het vaste jurisprudentie van het Hof is dat staten voorwaarden mogen verbinden aan gezinshereniging, bleken de rechters in Biao verdeeld over de vraag wat die voorwaarden precies mogen inhouden. Met de kleinst mogelijke meerderheid stelt het Hof nu dat de Deense integratievoorwaarden geen verboden discriminatie opleveren.Tegen de uitspraak is beroep mogelijk bij de Grote Kamer van het EHRM.