Hoe vormt het Hof van de Europese Unie het asiel- en migratierecht?

341

Individuele migranten kunnen bij het Hof van Justitie van de EU geen klachten indienen. Ook kunnen zij daar niet in hoger beroep tegen uitspraken van nationale rechters. Toch heeft het Hof grote invloed op de vorming van het asiel- en migratierecht, ook in Nederland. Hoe gaat dat?

Door Veeni Naganathar

Vragen van nationale rechters om de juiste uitleg van het Unierecht
Het Hof van Justitie (het Hof) kan zich, op verzoek van de nationale rechter, buigen over vragen met betrekking tot de uitlegging of de geldigheid van het Unierecht. In de meeste gevallen die hier relevant zijn, doet het Hof uitspraak op een vraag van een nationale rechter om hulp bij de uitleg van het Unierecht. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft bij herhaling bij het Hof om uitsluitsel gevraagd ten aanzien van lastige kwesties over bijvoorbeeld gezinshereniging, asiel en vreemdelingenbewaring. Zie bijvoorbeeld de blogs: “Grens aan intieme vragen homoseksuele asielzoeker”; “Vreemdelingenbewaring: indringende toets en bewijs onuitzetbaarheid”, “Vingerafdrukken II” en “Invloed van het Europese Asielrecht

Dit soort vragen om uitleg van het Unierecht wordt doorgaans aangeduid als “prejudiciële vragen”. Zij zijn niet alleen voor het migratierecht van belang maar voor het gehele recht van de Europese Unie. Nationale rechters besluiten steeds vaker het oordeel van het Hof in te winnen. Het aantal prejudiciële vragen blijft elk jaar stijgen: in 2000 werden 224 prejudiciële vragen gesteld, in 2012 waren dit er al 404 en in 2013 450. In de top drie van onderwerpen waarover de meeste vragen worden gesteld staan migratierecht (vallend onder de categorie: ruimte van vrijheid, veiligheid en recht) (57), fiscale bepalingen (44) en sociale politiek (37).

Wat zijn prejudiciële vragen precies?
Binnen de Europese Unie (EU) werken 28 lidstaten samen om gemeenschappelijke doelstellingen te bereiken. Dit doen zij onder meer door het maken van nieuwe wetgeving, het zogenaamde Unierecht, dat in de 24 officiële talen van de EU beschikbaar is. De nationale rechters hebben de taak dit Unierecht op de juiste wijze toe te passen. Hierbij kan onduidelijkheid ontstaan over het Unierecht. In dat geval is het mogelijk (soms zelfs verplicht, zie onder “Wie kunnen/moeten prejudiciële vragen stellen?”) om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof.

Het doel van deze prejudiciële procedure is volgens het Hof het verzekeren dat het Unierecht onder alle omstandigheden in alle EU-lidstaten dezelfde werking heeft. Zo beoogt de prejudiciële procedure niet alleen te voorkomen dat het Unierecht op verschillende manieren wordt toegepast door de nationale rechters, maar ook de toepassing van het recht te waarborgen door de nationale rechters een middel te bieden “ter oplossing van moeilijkheden”.

Prejudiciële vragen moeten gaan over het Unierecht
Het Hof is alleen bevoegd om het Unierecht uit te leggen. Wanneer in een prejudiciële vraag de geldigheid van het (inter)nationale recht ter discussie wordt gesteld, kan het Hof zich onbevoegd verklaren om deze vraag te beantwoorden. Zo oordeelde het Hof in het Qurbani-arrest dat het niet rechtstreeks bevoegd is om het Vluchtelingenverdrag uit te leggen.

Hoe ziet zo’n prejudiciële vraag eruit?
Op 20 maart 2013 stelde de Afdeling prejudiciële vragen over de beoordeling van de seksuele gerichtheid van vreemdelingen die asiel aanvragen (zie ook “Belangrijke uitspraak: grens aan intieme vragen homoseksuele asielzoeker”). De vraag die zij stelde, luidt:

„Welke grenzen stellen artikel 4 van de richtlijn 2004/83 […] en het Handvest […], in het bijzonder de artikelen 3 en 7 daarvan, aan de wijze van beoordelen van de geloofwaardigheid van een gestelde seksuele gerichtheid en verschillen van de grenzen die gelden voor de beoordeling van de geloofwaardigheid van de andere gronden van vervolging en, zo ja, in welk opzicht?”

Deze vraag werd gesteld in het kader van drie hoger-beroepszaken van drie mannen, die vanwege hun seksuele gerichtheid in aanmerking wilden komen voor asiel in Nederland. Hun asielaanvragen werden afgewezen, omdat hun seksuele gerichtheid ongeloofwaardig werd bevonden door de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie. De Afdeling constateerde dat EU-lidstaten de seksuele gerichtheid van vreemdelingen op verschillende manieren beoordelen; de beoordeling vindt in sommige lidstaten plaats door het stellen van vragen, in andere door het verrichten van medisch of wetenschappelijk onderzoek. Daarop besloot de Afdeling uitleg te vragen van het Hof over de manier waarop de seksuele gerichtheid moet worden beoordeeld en de grenzen die daarbij in acht moeten worden genomen.

Wie kunnen/moeten prejudiciële vragen stellen?
Art. 267 VWEU bepaalt dat rechterlijke instanties van EU-lidstaten prejudiciële vragen kunnen stellen. Het begrip “rechterlijke instanties” dient als een autonoom begrip van het Unierecht te worden uitgelegd. De classificatie van een instantie in het nationale recht is niet bepalend. Bij de beoordeling van de vraag of er sprake is van een rechterlijke instantie, houdt het Hof rekening met factoren zoals de wettelijke grondslag van het orgaan, het permanente karakter ervan, de verplichte rechtsmacht ervan, de onafhankelijkheid ervan, etc. Zo heeft het Hof bepaald dat de Commissie van Beroep moet worden aangemerkt als een rechterlijke instantie.

Lagere rechterlijke instanties – instanties waarvan de beslissingen vatbaar zijn voor hoger beroep – zijn bevoegd om prejudiciële vragen te stellen, wanneer zij dat noodzakelijk achten om een aanhangig geschil te kunnen beslechten. Individuen die partij zijn bij het geschil kunnen de rechterlijke instantie verzoeken prejudiciële vragen te stellen, maar het is uiteindelijk de rechtelijke instantie die besluit of het Hof om een prejudiciële beslissing wordt verzocht. Wanneer de rechterlijke instantie besluit geen prejudiciële vragen te stellen, maar achteraf blijkt dat deze het Unierecht niet goed heeft toegepast en daardoor schade is ontstaan, kan dit tot aansprakelijkheid van de EU-lidstaat leiden.

De hoogste rechterlijke instanties – instanties waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep -zijn verplicht zich tot het Hof te wenden wanneer er vragen zijn over het Unierecht. Deze verplichting vervalt wanneer in een lopende zaak een vraag wordt gerezen waarop het Hof al eerder een duidelijk antwoord heeft gegeven en er vaste rechtspraak van het Hof bestaat over de gerezen vraag. Deze gevallen worden aangeduid als een acte éclairé. Een andere uitzondering is wanneer de toepassing van een bepaling zo evident is, dat er redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de wijze waarop de vraag moet worden opgelost. De rechterlijke instantie moet in zo’n geval van acte claire wel overtuigd zijn dat die oplossing even evident is voor de rechterlijke instanties in andere lidstaten en voor het Hof.

Hoe verloopt een prejudiciële procedure?
Op het moment dat een rechterlijke instantie vindt dat een prejudiciële beslissing noodzakelijk is, kan deze de prejudiciële procedure starten. De rechter dient een dossier aan te leggen om het Hof van de nodige informatie te voorzien. Hierin wordt opgenomen: de feitelijke achtergrondinformatie, informatie over relevante nationale regels en jurisprudentie, de relevante Unierechtelijke bepalingen, de aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen en de relatie tussen de Unierechtelijke en de nationaalrechtelijke bepaling, een samenvatting van de door betrokken partijen aangevoerde argumenten en de vragen over het Unierecht die nodig zijn om een oordeel te kunnen vellen. De verwijzende rechterlijke instantie mag, wanneer deze zich daartoe in staat acht, een mogelijk antwoord op de gestelde vraag voorstellen (zie ook de Information Note on references from national courts for a preliminary ruling).

Het is vervolgens wachten op de prejudiciële beslissing van het Hof. De nationale procedure wordt zolang aangehouden. In 2013 kon de nationale rechter na gemiddeld 16,3 maanden uitspraak doen met toepassing van de prejudiciële beslissing. De uitleg van het Hof is niet alleen bindend voor de rechterlijke instantie die de prejudiciële vraag heeft gesteld, maar voor alle rechterlijke instanties in de EU.