Belangrijke uitspraak: elementaire sociale voorzieningen tijdens procedure tegen terugkeerbesluit

575

Op 18 december 2014 deed het Hof van Justitie uitspraak in de zaak Abdida. Het Hof laat zich voor de eerste keer uit over het recht op elementaire sociale voorzieningen voor ernstig zieke migranten zonder verblijfsvergunning in afwachting van terugkeer. Wat staat precies in de uitspraak en voor welke vreemdelingen is deze uitspraak relevant?

Door Lieneke Slingenberg

Recht op tijdelijk verblijf voor ernstig zieke vreemdelingen
De zaak gaat over meneer Abdida uit Niger die illegaal in België verblijft. Hij is ernstig ziek en vraagt om die reden een verblijfsvergunning aan. De aanvraag op medische gronden wordt afgewezen omdat in Niger mogelijkheden voor medische behandeling zouden zijn. Tegen deze afwijzing heeft Abdida beroep ingesteld. Dit beroep heeft op grond van het Belgische recht geen schorsende werking, wat betekent dat Abdida de uitspraak van de rechter niet in België mag afwachten.

Zoals in een eerder blog is beschreven, heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) geoordeeld dat artikel 3 EVRM staten in zeer uitzonderlijke situaties verbiedt om ernstig zieke vreemdelingen naar hun land van herkomst uit te zetten. Het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) bepaalde echter in de zaak M’Bodj dat indien uitzetting strijdig is met artikel 3 EVRM vanwege het ontbreken van medische voorzieningen in het land van herkomst, dit geen recht geeft op een verblijfsvergunning op grond van het EU asielrecht (zie ook paragraaf 33 in Abdida). In Abdida oordeelde het HJEU vervolgens, overigens zonder dat daarover een vraag door de Brusselse rechter was gesteld, dat de EU Terugkeerrichtlijn aan vreemdelingen wel het recht geeft om de behandeling van een beroep tegen de afwijzing van een aanvraag op medische gronden af te wachten in het gastland. Anders zou dit beroep geen effectief rechtsmiddel zijn in de zin van artikel 47 van het EU grondrechtenhandvest. De schade die wordt opgelopen bij een uitzetting die in strijd is met artikel 3 EVRM is immers mogelijk ernstig en onherstelbaar. Dit betekent dus dat een vreemdeling die in beroep gaat tegen de afwijzing van een aanvraag voor een verblijfsvergunning op medische gronden op basis van strijd met artikel 3 EVRM, tijdens de behandeling van dit beroep niet mag worden uitgezet.

Deze interpretatie van het Hof volgt niet rechtstreeks uit de tekst van de Terugkeerrichtlijn. Artikel 13 van deze richtlijn geeft slechts een mogelijkheid voor een tijdelijke opschorting van de uitzetting op grond van nationaal recht of een rechterlijke uitspraak, geen verplichting. Met deze uitspraak sluit het Hof echter aan bij vaste rechtspraak van het EHRM over het recht op een effectief rechtsmiddel bij uitzettingen die mogelijk in strijd zijn met artikel 3 EVRM. Het Hof verwijst ook expliciet naar deze rechtspraak (paragraaf 52).

Recht op elementaire sociale voorzieningen
Daarnaast oordeelt het Hof in Abdida dat tijdens de periode dat vreemdelingen tijdelijk niet kunnen worden uitgezet op grond van de Terugkeerrichtlijn, lidstaten ‘zo veel als mogelijk’ moeten voorzien in de elementaire levensbehoeften van deze vreemdelingen. Op grond van artikel 14 van de Terugkeerrichtlijn moeten lidstaten in dergelijke situaties alleen voorzien in dringende medische zorg en essentiële behandeling van ziekte. Volgens het Hof is deze waarborg echter alleen effectief wanneer lidstaten ook voorzien in de basisbehoeften van de betrokken vreemdeling. De wijze waarop in deze basisbehoeften wordt voorzien mogen lidstaten zelf bepalen. De verplichting geldt bovendien alleen voor vreemdelingen die zelf niet in hun eigen onderhoud kunnen voorzien. Wat precies moet worden verstaan onder ‘elementaire basisbehoeften’ en hoeveel ‘zo veel als mogelijk is’, laat het Hof in het midden.

Consequenties voor Nederland
Ernstig zieke vreemdelingen die een beroep willen doen op artikel 3 EVRM vanwege medische omstandigheden, kunnen in Nederland momenteel een verblijfsvergunning asiel aanvragen (dit moet overigens worden aangepast als gevolg van de eerdergenoemde uitspraak in de zaak M’Bodj, waarin het Hof bepaalde dat lidstaten vanwege het ontbreken van medische voorzieningen in het land van herkomst geen asielvergunning mogen verlenen). De vreemdelingenwet bepaalt dat een beroep tegen een afwijzing van een asielaanvraag niet altijd in Nederland mag worden afgewacht. Deze uitzondering op de schorsende werking is dus op grond van deze uitspraak in strijd met de Terugkeerrichtlijn met betrekking tot ernstig zieke vreemdelingen.

In het algemeen geldt dat vreemdelingen die in Nederland een asielaanvraag indienen recht hebben op opvang in een asielzoekerscentrum tijdens de behandeling van hun beroepsprocedure. Dat recht op opvang tijdens de beroepsprocedure is echter niet in alle gevallen gegarandeerd. Diegenen die geen recht hebben op opvang, maken meestal ook geen aanspraak op andere elementaire voorzieningen in Nederland. Ook dat is voor ernstig zieke vreemdelingen die een beroep doen op artikel 3 EVRM op grond van deze uitspraak niet in overeenstemming met de Terugkeerrichtlijn. De Nederlandse wet- en regelgeving zal dus op deze punten moeten worden aangepast.

Consequenties voor andere vreemdelingen?
Het Hof spreekt in deze uitspraak slechts over vreemdelingen die aan een ernstige ziekte lijden. Het argument dat het recht op dringende medische zorg en essentiële behandeling van ziekte niet effectief is zonder een voorziening in basisbehoeften, kan echter algemener worden toegepast. De verplichting om dringende medische zorg te verstrekken geldt op grond van de Terugkeerrichtlijn voor alle vreemdelingen tijdens de periode van vrijwillig vertrek (in Nederland is dat in de regel vier weken na bekendmaking van het besluit dat de vreemdeling het grondgebied moet verlaten) en voor alle gevallen waarin de uitzetting is uitgesteld. De uitzetting moet op grond van de Terugkeerrichtlijn worden uitgesteld indien uitzetting in strijd is met artikel 3 EVRM of indien uitzetting tijdelijk is opgeschort op grond van nationaal recht of een rechterlijke uitspraak. Niet ondenkbaar is dat op grond van de uitspraak in de zaak Abdida lidstaten verplicht zijn om in al deze gevallen, naast het verstrekken van dringende medische zorg, ook te voorzien in elementaire levensbehoeften.