Herziene Procedurerichtlijn: introductie

1003

Op 20 juli 2015 moet de Nederlandse asielprocedure voldoen aan de eisen van de herziene Europese Procedurerichtlijn. Deze blog is de eerste in een reeks over de nieuwe richtlijn. Waarom maakt Europa regels over asielprocedures? Wat verandert er aan de Nederlandse asielprocedure? En redt Nederland het om voor 20 juli aan de eisen te voldoen?

Door Marcelle Reneman

Waarom stelt Europa eisen aan asielprocedures?
Door de afschaffing van controles aan de binnengrenzen van de Europese Unie kunnen personen die eenmaal de buitengrens van de EU hebben overschreden zich vrij door de EU bewegen. Dat geldt ook voor asielzoekers. De lidstaten wilden voorkomen dat asielzoekers zouden doen aan ‘asielshoppen’. In 1990 sloten zij het verdrag van Dublin, dat bepaalde dat altijd slechts één lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielaanvraag. In 1999 besloten de lidstaten een gemeenschappelijk asielsysteem (GEAS) te ontwikkelen dat gebaseerd is op het VN Vluchtelingenverdrag en het beginsel van non-refoulement. Een van de belangrijkste doelstellingen van dat GEAS is om de asielwetgeving in de lidstaten gelijkwaardig te maken zodat asielzoeker niet meer de neiging hebben om van een lidstaat naar een andere lidstaat met een gunstiger asielsysteem te reizen. Maatregelen over asielprocedures maken deel uit van het GEAS.

Hoe hebben die eisen zich ontwikkeld?
Op 1 december 2005 namen de Europese lidstaten na moeizame onderhandelingen de Procedurerichtlijn (Richtlijn 2005/85/EG) aan. In deze richtlijn staan minimum waarborgen waaraan de asielprocedures van de lidstaten moeten voldoen. Zo hebben asielzoekers recht op informatie over hun rechten en plichten, een persoonlijk gehoor over de redenen waarom zij asiel vragen, toegang tot rechtsbijstand, een gemotiveerde beslissing over hun asielaanvraag en een effectief beroep bij een rechter in het geval de asielaanvraag is afgewezen. De richtlijn stond de EU lidstaten echter toe uitzonderingen te maken op veel van deze waarborgen. Het gevolg was dat de kwaliteit van asielprocedures in de verschillende lidstaten nog steeds zeer uiteen liep. De herziening van de Procedurerichtlijn moest de asielprocedures van de lidstaten verder harmoniseren. Het uiteindelijke doel van het GEAS is te komen tot een gemeenschappelijke asielprocedure. Zo ver is het nog lang niet, want ook de herziene Procedurerichtlijn (Richtlijn 2013/32/EU) geeft de lidstaten de flexibiliteit om bij het inrichten van de asielprocedure rekening te houden met nationale belangen en de kenmerken van het rechtssysteem.

Welke andere doelen heeft de herziene Procedurerichtlijn?
Naast verdere harmonisatie heeft de herziene Procedurerichtlijn nog een aantal andere doelen: het verhogen van de kwaliteit van de asielprocedure, meer waarborgen voor kwetsbare asielzoekers (zoals kinderen en slachtoffers van geweld), vereenvoudiging van de regels, het verhogen van de efficiëntie van de asielprocedure en voorkoming van misbruik van de procedure door asielzoekers. De regels die in de herziene richtlijn zijn neergelegd, zijn vaak gebaseerd op jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (zie p. 4-7 van het voorstel van de Europese Commissie uit 2009).

Wat moet er nu veranderen in de Nederlandse asielprocedure?
Nederland moet als gevolg van de herziene Procedurerichtlijn een aantal belangrijke wijzigingen in de asielprocedure doorvoeren:

  • Er moet in de Nederlandse asielprocedure structureel aandacht komen voor kwetsbare asielzoekers, zoals kinderen en slachtoffers van geweld.
  • Wanneer dat relevant is voor de beoordeling van het asielverzoek, dan moet de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) een medisch rapport laten opstellen door een deskundig arts. In dat rapport wordt het verband onderzocht tussen littekens, medische of psychische problemen van de asielzoekers en de gebeurtenissen (zoals marteling) die hij in het land van herkomst stelt te hebben meegemaakt.
  • Het aantal situaties waarin een asielzoeker het beroep bij de rechter tegen de afwijzing van de asielaanvraag in Nederland mag afwachten (het beroep schorsende werking heeft), wordt uitgebreid.
  • De rechter moet de afwijzing van het asielverzoek in beroep onderwerpen aan een volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feitelijke als juridische gronden. De verwachting is dat de rechter vooral het oordeel van de IND over de geloofwaardigheid van het verhaal van de asielzoeker intensiever zal toetsen dan voorheen.

Wat gaat er nog meer veranderen met de implementatie van de richtlijn?
Het systeem van afwijzingsgronden van de Procedurerichtlijn zal in de Nederlandse Vreemdelingenwet worden opgenomen. Nu kan een asielverzoek alleen worden toegewezen of afgewezen. Na de implementatie van de Richtlijn kan de IND een asielverzoek (on)gegrond verklaren maar ook:

  • Niet in behandeling nemen als een andere EU lidstaat volgens de Dublinverordening verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek;
  • Buiten behandeling stellen als de asielzoeker niet komt opdagen voor zijn gehoor met de IND of verdwijnt;
  • Niet-ontvankelijk verklaren als een ander land de asielzoeker al bescherming biedt of een tweede of volgende asielverzoek is ingediend zonder sprake is van iets nieuws;
  • Kennelijk ongegrond verklaren, bijvoorbeeld als de asielzoeker zijn documenten heeft vernietigd.

Welke afwijzingsgrond de IND gebruikt, bepaalt bijvoorbeeld of het beroep schorsende werking heeft en of de asielaanvraag in een grensprocedure mag worden afgewezen. Deze grensprocedure is ook nieuw in het Nederlandse asielsysteem. Als het verzoek niet niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond blijkt te zijn, dan gaat de asielzoeker naar de normale asielprocedure en wordt hij uit detentie vrijgelaten.

Voor welke asielzaken gelden de regels van de herziene Procedurerichtlijn?
Dat hangt ervan af wanneer de wet, waarmee de eisen van de Procedurerichtlijn in het Nederlandse recht worden opgenomen, in werking treedt. Als dat gebeurt voor 20 juli 2015, dan geldt de nieuwe wet voor alle asielzaken waarin de IND na de inwerkingtreding een besluit neemt. Het volledige en ex nunc onderzoek door de rechter zal dan van toepassing zijn op alle zaken waarin op het moment van de inwerkingtreding van de wet het beroep nog loopt en het onderzoek ter zitting nog niet gesloten is (zie Artikel II van het wetsvoorstel). Als het de wetgever niet lukt om de wet voor 20 juli 2015 in werking te laten treden, dan geldt het overgangsrecht van de herziene Procedurerichtlijn (zie artikel 52). De richtlijn is van toepassing op alle asielaanvragen die na 20 juli 2015 zijn ingediend. De Nederlandse wet maakt de regels van de herziene Procedurerichtlijn dus van toepassing op meer asielzaken dan de richtlijn zelf vereist.

Zal de wet voor 20 juli 2015 in werking treden?
De Tweede Kamer heeft op 21 april 2015 het wetsvoorstel waarin bovenstaande wijzigingen worden doorgevoerd, aangenomen. Er zijn maar twee amendementen aangenomen tot wijziging van het wetsvoorstel. Op dit moment ligt het wetsvoorstel bij de Eerste Kamer. Op 16 juni 2015 heeft de Eerste Kamer een hoorzitting gehouden, waarbij verschillende organisaties, zoals de UNHCR en VluchtelingenWerk Nederland, zijn gehoord. De vragen van de leden van de Eerste Kamer zijn inmiddels beantwoord. Het is de bedoeling dat de Eerste Kamer het wetsvoorstel op 7 juli 2015 plenair bespreekt. Wanneer de Eerste Kamer vervolgens het wetsvoorstel aanneemt voldoet Nederland net op tijd aan de eisen van de richtlijn.

Wat gebeurt er als Nederland de termijn niet haalt?
In dat geval kunnen asielzoekers bij de IND en voor de rechter rechtstreeks beroep doen op de bepalingen uit de richtlijn die directe werking hebben. Een bepaling heeft directe werking wanneer deze onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn. De meeste bepalingen van de richtlijn die rechten voor asielzoekers omvatten, zoals die over de schorsende werking van het beroep en het volledige en ex nunc onderzoek door de rechter, voldoen aan die voorwaarden. De IND mag zich tegenover van asielzoekers niet beroepen op de richtlijn. Dat betekent bijvoorbeeld dat de IND de nieuw in te voeren grensprocedure of uitzonderingen op het recht op beroep met schorsende werking niet kan toepassen zolang het wetsvoorstel niet is aangenomen.