Wanneer wordt een criminele vreemdeling onze crimineel?

2985

Het plegen van een strafbaar feit kan voor een vreemdeling naast strafrechtelijke ook vreemdelingrechtelijke gevolgen hebben. Hem hangt niet alleen een straf, maar ook het verlies van zijn verblijfsstatus boven het hoofd. Verandert dit na verloop van tijd? En zo ja, vanaf welk moment wordt hij niet langer als vreemdeling, maar alleen als crimineel behandeld? 

Door Martijn Stronks

Een van de beginselen van het migratierecht is dat een staat de bevoegdheid heeft om een verblijfsvergunning te weigeren, niet te verlengen of in te trekken wanneer de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde (zie in Nederland de artikelen 16-22 Vreemdelingenwet). Naar mate de vreemdeling echter langer rechtmatig op het grondgebied verblijft, zal een grotere inbreuk op de openbare orde nodig zijn om de verblijfsstatus nog in te trekken. Tegenover de bevoegdheid om te bepalen wie er op het grondgebied verblijft, staat het principe dat vreemdelingen na verloop sterkere verblijfsaanspraken krijgen.

Nederlander worden om de vreemdelingrechtelijke gevolgen te ontlopen?
Het vreemdelingrecht biedt rechtmatig verblijvende vreemdelingen de mogelijkheid om na vijf jaar het Nederlanderschap te verwerven (zie over de verkrijging van het Nederlanderschap een eerder blog). Het niet voldoen aan de inburgeringeis, maar ook het hebben van een strafblad kan in de weg staan aan het verkrijgen van het Nederlanderschap. Een criminele vreemdeling zal dus niet eenvoudig onze crimineel worden door te naturaliseren, zijn criminele verleden zal immers een belemmering zijn voor die naturalisatie. Als het Nederlanderschap echter eenmaal is verworven, kan deze ‘status’ niet meer worden ingetrokken wegens gevaar voor de openbare orde. Een vreemdeling die Nederlander wordt en daarna strafbare feit gaat plegen, kan in principe zijn Nederlanderschap niet meer verliezen op die grond.

Niet iedereen kan of wil echter het Nederlanderschap verkrijgen en er is ook geen verplichting om na verloop van tijd het Nederlanderschap aan te vragen. Iemand mag eindeloos als vreemdeling op het Nederlandse grondgebied verblijven, mits hij beschikt over een geldige verblijfsvergunning. Na vijf jaar kunnen rechtmatig verblijvende vreemdelingen een sterkere verblijfsstatus verkrijgen (verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd).

Wanneer kan een verblijfsvergunning worden ingetrokken?
De zogeheten glijdende schaal van artikel 3.86 Vreemdelingenbesluit bepaalt onder welke omstandigheden een verblijfsvergunning mag worden ingetrokken. De daarin vervatte belangenafweging is geobjectiveerd in een tabel waarin de lengte van het verblijf wordt afgewogen tegen de ernst van het misdrijf. In lid 1 en 2 is uiterst minutieus bepaald welke verblijfsduur moet worden afgewogen tegen welke straf. Lid 3 bevat een speciale glijdende schaal voor zware misdrijven en lid 5 bevat een aparte schaal voor veelplegers.

Wat is er de afgelopen jaren veranderd aan de glijdende schaal?
De eerste glijdende schaal dateert van 1990 (zie de Vreemdelingencirculaire 1994, p. 35) en was, in vergelijking met de huidige schaal, niet erg gedetailleerd. Deze schaal beoogde vooral een systematisering van het tot dan toe rommelige beleid. Sindsdien is deze schaal zevenmaal aangepast, laatstelijk ingrijpend in 2010 en 2012.

Doordat de belangenafweging in de glijdende schaal is vervat in een tabel, laat de geschiedenis van de glijdende schaal haarfijn zien hoe het beleid omtrent criminele vreemdelingen door de jaren heen sterk is veranderd. Bij het merendeel van de wijzigingen werd de glijdende schaal ‘aangescherpt’, wat betekent dat een minder zwaar vergrijp een verlies van de verblijfsstatus mogelijk maakte. In deze tabel is zichtbaar hoe de schaal door de jaren heen veranderde.

Met de wijziging van de schaal in 2012 is tevens de eindtermijn afgeschaft. Tot dat moment gold dat een verblijfsvergunning na twintig jaar niet meer kon worden ingetrokken. Vanaf 1 juli 2012 is dit anders en bestaat de laatste schaal uit een verblijf van 15 jaar of langer.

Is een individuele toets nodig?
De in de glijdende schaal geobjectiveerde belangenafweging ontslaat het bestuur niet van de verplichting om ook naar de specifieke individuele omstandigheden van het geval te kijken. In de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is een specifiek toetsingskader ontwikkeld (zie bijv. Üner tegen Nederland, par 57 en verder). Volgens dat kader moet de ernst van de inbreuk van de openbare orde niet alleen worden afgewogen tegen de lengte van het verblijf, maar ook tegen bijvoorbeeld de tijd die is verlopen sinds het misdrijf is gepleegd, de band die de gezinsleden van de betrokkene hebben met het land en de moeilijkheden die zij zouden ondervinden als zij zouden worden uitgezet.

Is een vergrijp van jaren geleden voldoende voor intrekking?
Volgens het Europese Unie-recht kan alleen actueel gevaar voor de openbare orde verlies van een verblijfsvergunning rechtvaardigen (zie bijv. Bouchereau). Dit betekent dat moet worden onderzocht of een inbreuk op de openbare orde uit het verleden ook op het moment van de intrekking van de vergunning nog een gevaar oplevert. Een enkel strafblad is niet per definitie voldoende (hoewel het wel voldoende kan zijn) om een verblijfsvergunning te verliezen. Deze actuele invulling van het openbare orde-begrip is in beginsel alleen van toepassing op Unieburgers. Wel is dit criterium verwant aan het hiervoor vermelde criterium uit de jurisprudentie van het EHRM. Daarin wordt immers bepaald dat de tijd die is verlopen sinds het misdrijf moet worden meegewogen in de belangenafweging. Hoe langer de vreemdeling zich goed heeft gedragen, hoe minder actueel het gevaar en des te minder snel de belangenafweging in zijn nadeel zal uitvallen.

En dus, wanneer is de criminele vreemdeling onze crimineel?
Tot 1 juli 2012 was het antwoord op de gestelde vraag glashelder: na twintig jaar rechtmatig verblijf kon geen strafbaar feit nog leiden tot de intrekking van een verblijfsvergunning van de vreemdeling. Na twintig jaar werd de criminele vreemdeling zogezegd onze crimineel. Na de wijziging van de glijdende schaal in 2012 is de situatie minder overzichtelijk. De algemene regel uit de glijdende schaal luidt dat zeer ernstige vergrijpen de vreemdeling altijd kunnen worden tegengeworpen. Daarnaast kunnen, anders dan daarvoor, kleinere vergrijpen die herhaaldelijk worden gepleegd, op grond van de veelplegers-schaal ook na vijf jaar nog worden tegengeworpen. Daarbij moet echter worden aangetekend dat altijd een individuele toets noodzakelijk is, waarbij de verblijfsduur en de banden die in die jaren met het land zijn ontstaan steeds meer in het voordeel van de vreemdeling zullen wegen. Ook is het van belang of het gevaar dat van de vreemdeling zou uitgaan nog wel actueel is.

Aan het principe dat vreemdelingen sterkere verblijfsaanspraken krijgen na verloop van tijd is, ook na de wijziging van 1 juli 2012, niets veranderd. Er is immers na verloop van tijd een steeds zwaarder strafbaar feit nodig om tot intrekking over te kunnen gaan.