Gaat de vergrote handelingsmacht van staten op zee gepaard met een even brede verplichting tot het eerbiedigen van het recht op leven?

736

De UNHCR schat dat tussen 2014 en 2019 19.140 personen zijn omgekomen of vermist in de Middellandse Zee. Artikel 2 van het EVRM stelt dat het recht van een ieder op leven wordt beschermd door de wet. Dit blog gaat in op de vragen of het EVRM van toepassing is op de grensdoden op zee en of de EU-lidstaten hebben voldaan aan de vereisten onder het recht op leven.

Door Lisa-Marie Komp

Introductie

Op 1 november 1988 berichtte de Spaanse krant El Mundo over een schipbreuk voor de kust van Cádiz, waarbij naar schatting 10 personen omkwamen en 9 vermist werden. Dit was het eerste bericht in de media over sterfgevallen aan de Europese grens op zee. Tussen 1988 en 2013, toen ik mijn promotieonderzoek begon, zijn naar schattingen van een journalist rond de 19.000 mensen gestorven. Op 22 oktober 2020 werd mijn promotieonderzoek formeel afgerond. Sinds het begin van mijn onderzoek zijn naar schatting van IOM (Internationale Organisatie voor Migratie) nog eens 20.000 personen omgekomen of vermist geraakt op zee in een poging het Europese vasteland te bereiken.

Het grote aantal grensdoden deed zich voor, terwijl de Europese Unie (EU) en haar lidstaten in dezelfde periode maatregelen namen die gericht waren op het beëindigen van irreguliere migratie op zee en het voorkomen van het verlies van levens. Verschillende academici betogen dat grensdoden juist worden veroorzaakt door de maatregelen van EU- lidstaten.

Een bijzonderheid van grensdoden op zee is dat staten op zee meer mogelijkheden hebben om regels te maken en te handhaven buiten hun eigen grondgebied dan zij op land hebben, omdat de volle zee geen onderdeel uitmaakt van het grondgebied van een staat. De opgelegde regels maken aldus geen inbreuk op de soevereiniteit van een andere staat. De vraag of deze bijzondere mogelijkheden van staten op zee gepaard gaan met een even brede verplichting tot het eerbiedigen van het recht op leven staat dan ook centraal in mijn promotieonderzoek ‘Border Deaths at Sea under the Right to Life in the European Convention on Human Rights’ en in dit blog.

Twee vragen zijn hierbij van belang. Allereerst: Is het EVRM überhaupt van toepassing op de grensdoden op zee? En indien dit het geval is, wat vereist het EVRM precies met betrekking tot de grensdoden op zee? Gezien het grote aantal overledenen is het wellicht verrassend dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het Hof) zelden zaken heeft behandeld die betrekking hebben op grensdoden op zee. Om deze vragen alsnog te kunnen beantwoorden, moest ik aldus de jurisprudentie van het Hof over andere kwesties analyseren en de bevindingen van het Hof toepassen op grensdoden op zee.

Verdrag van toepassing?

Het verdrag is van toepassing, als het Hof aanneemt dat een staat jurisdictie heeft over een gebeurtenis waarin de mensenrechtenschending in kwestie gebeurt. Uit de analyse van uitspraken volgt dat het EVRM van toepassing is op alle personen die sterven binnen de territoriale zeeën – die deel uitmaken van het grondgebied – van een staat die partij is bij het verdrag of op een schip dat de vlag van een dergelijke staat voert. Dit betekent dat het recht op leven in ieder geval van toepassing is op enkele gevallen van grensdoden op zee.

Op volle zee is het onwaarschijnlijk dat het EVRM van toepassing is. Mijn promotieonderzoek bracht echter een aantal zaken aan het licht die argumenten opleveren om te betogen dat het verdrag ook van toepassing zou kunnen zijn op personen die op volle zee omkomen. Voorbeelden hiervan zijn zaken, waarin het Hof concludeerde dat een staat jurisdictie had over de gevolgen die buiten zijn grondgebied teweeg waren gebracht door wetgeving, zoals in de zaak Kovačić. Uit de jurisprudentie blijkt verder dat het Hof soms zeer creatieve manieren vindt een brug te slaan tussen mensen die bescherming nodig hebben en de bescherming die het verdrag biedt. Een voorbeeld zijn de zaken tegen Moldavië en Rusland, waarvan de zaak van Ilaşcu de eerste was. Daarin draaide het Hof bijvoorbeeld de bewijslast om, zodat het Hof ervan uitging dat Rusland jurisdictie had over de regio Transnistrië, tenzij Rusland het tegendeel zou bewijzen.

Wat vereist het EVRM?

Uit de analyse van de uitspraken van het Hof volgt dat er onder het recht op leven drie vereisten zijn die relevant zijn met betrekking tot grensdoden op zee. Voor alle drie de vereisten zijn de volgende bevindingen van belang. Ten eerste gelden de eisen uit het recht op leven ongeacht of de schade in kwestie door de staat wordt veroorzaakt of niet. Staten zijn verplicht maatregelen te nemen om levens te beschermen, zelfs als het slachtoffer heeft bijgedragen aan het ontstaan ​​van de dreiging. Het feit dat migranten en asielzoekers bijdragen aan de gevaarlijke situatie op zee door een onveilige reis te beginnen, sluit de plichten van staten op grond van het recht op leven dan ook niet uit. Een andere algemeen relevante bevinding is dat het Hof toestaat dat de normen die gelden onder het recht op leven voor migranten en asielzoekers worden verlaagd met het oog op het beheer van de beperkte staatsmiddelen. Dit betekent echter niet dat het recht op leven daardoor wordt uitgehold. Het Hof heeft duidelijk gemaakt dat het recht op leven een van de meest fundamentele rechten is die door het EVRM wordt beschermd. De door het Hof ontwikkelde normen zijn erg hoog en argumenten waarom daar niet aan wordt voldaan, worden door het Hof niet gemakkelijk geaccepteerd.

Het eerste relevant vereiste onder het recht op leven is de plicht van staten om het verlies van mensenlevens te voorkomen. Staten zijn verplicht alle maatregelen te nemen die een bedreiging van het leven redelijkerwijs kunnen wegnemen. Zolang mensen over zee naar Europa reizen, is het verlenen van opsporings- en reddingsdiensten op zee essentieel om mensenlevens te redden. In de afgelopen 30 jaar zijn staten er echter niet in geslaagd om levensreddende diensten op zee effectief te waarborgen. In plaats daarvan worden private partijen en niet-gouvernementele organisaties vaak belast met de taak om personen in nood op zee te redden. In de afgelopen jaren hebben verschillende EU-lidstaten zelfs maatregelen genomen om het verlenen van opsporings- en reddingsdiensten door private partijen te ontmoedigen of zelfs te belemmeren. Het spreekt voor zich dat dit niet bijdraagt ​​aan het voorkomen van het verlies van mensenlevens, zoals vereist door het EVRM.

Het tweede vereiste betreft de plicht om het recht op leven bij wet te beschermen. Dit vereist dat staten een wetgevend en administratief kader invoeren dat is ontworpen om effectieve waarborgen voor het recht op leven te bieden. Staten kunnen niet zomaar beweren dat regels het leven beschermen, ze moeten ervoor zorgen dat ze ook daadwerkelijk in die zin functioneren. Dit kan alleen als de effecten van de maatregelen bekend zijn. Dit wordt door staten echter niet bijgehouden. De schattingen van grensdoden hierboven zijn allemaal afkomstig van journalisten of internationale organisaties, niet van overheidsinstanties. Het punt is, dat staten de bewering dat de genomen maatregelen strekken tot de bescherming van leven niet kunnen onderbouwen, als zij de effecten van deze maatregelen op het aantal grensdoden niet meten. De noodzaak dit te doen is des te groter, nu een groot aantal academici betoogt dat grensdoden een gevolg zijn van het migratiebeleid van de EU en haar lidstaten. Ook in dit opzicht voldoen EU-lidstaten aldus niet aan het vereiste onder het recht op leven.

Het derde relevante vereiste van het recht op leven betreft de plicht om adequaat te reageren op het verlies van mensenlevens. In alle niet-natuurlijke sterfgevallen dienen Staten onderzoek te verrichten om:

  • zo mogelijk de doodsoorzaak vast te stellen
  • het slachtoffer te identificeren
  • inzicht te krijgen in de (complexe) omstandigheden die tot de dood geleid hebben
  • verantwoordelijkheid vast te stellen indien daartoe aanleiding bestaat

De plicht om sterfgevallen te onderzoeken is een andere manier om ervoor te zorgen dat de staat het recht op leven effectief beschermt. Het Hof verduidelijkte in het arrest Tagayeva dat uitgangspunt voor een dergelijk onderzoek is het verzamelen van gedetailleerde informatie over waar en wanneer een lichaam wordt aangetroffen en een autopsie van het lichaam. Toch blijkt uit de ‘Deaths at the Borders Database’, opgericht door onderzoekers van de Vrije Universiteit Amsterdam, dat zeer basale informatie, zoals wanneer, waar en onder welke omstandigheden het lichaam werd gevonden, een beschrijving van de kenmerken van de persoon of van persoonlijke items die op het lichaam werden gevonden, in minder dan de helft van de gevallen werd geregistreerd. In een aanzienlijk aantal gevallen wordt geen informatie verstrekt over iemands (geschatte) leeftijd of geslacht. Het is daarom niet verwonderlijk dat van de 3.188 personen wier overlijden werd geregistreerd in de overlijdensregisters van Zuid-Europese landen slechts ongeveer een derde kon worden geïdentificeerd. Ook dit wijkt af van de normen die door het Hof zijn vastgesteld, zoals bevestigd in het arrest Ranđelović.

Conclusie

Of het EVRM en het daaronder vallende recht op leven in een specifiek geval van toepassing is en of de staat zijn verplichtingen is nagekomen, hangt altijd af van de specifieke omstandigheden van het geval. Wat in ieder geval uit het promotieonderzoek blijkt is dat het EVRM van toepassing is op een aantal gevallen van grensdoden op zee en dat de EU en haar lidstaten in veel gevallen niet hebben voldaan aan de vereisten van het recht op leven. De hoge aantallen laten daarbij zien dat grensdoden een structureel en grootschalig probleem zijn waar de EU en haar lidstaten tot op heden nog geen passende maatregelen voor hebben genomen. Het is belangrijk daarbij te realiseren dat ieder individueel geval een persoonlijk drama is en groot leed veroorzaakt.

Dit blog is een samenvatting van de belangrijkste conclusies van het promotieonderzoek van Lisa-Marie Komp. Zij heeft op 22 oktober 2020 haar promotieonderzoek genaamd ‘Border Deaths at Sea under the Right to Life in the European Convention on Human Rights’ succesvol verdedigd aan de Vrije Universiteit Amsterdam.