Mensenhandel en verblijfsrecht

1953

In december 2019 hield 3FM Serious Request: The Lifeline in samenwerking met het Rode Kruis een inzamelingsactie voor slachtoffers van mensenhandel. Jaarlijks treft mensenhandel wereldwijd naar schatting zo een 25 miljoen mensen. Wat is mensenhandel echter precies? Hoe ziet de link tussen mensenhandel en verblijfsrecht eruit in theorie en praktijk? En hoe werkt de verblijfsregeling mensenhandel door in het Dublinsysteem? 

Door Kevin Stolwijk

Inleiding

Recent berichtte het NRC dat er in tien jaar tijd zo een 2.500 kinderen zijn ‘verdwenen’ uit Nederlandse asielzoekerscentra. In een eerder blog werd er uitgebreid stilgestaan over de mogelijke oorzaken van deze verdwijningen (zie ‘Alleenstaande minderjarigen verdwijnen uit de opvang’). Eén van de mogelijke oorzaken is dat de kinderen het slachtoffer zijn geworden van mensenhandel.

Wat is mensenhandel?

Het begrip mensenhandel is gedefinieerd in verschillende rechtsbronnen. Belangrijke bronnen met betrekking tot mensenhandel zijn het Nederlandse Wetboek van Strafrecht (WvSr), specifiek artikel 273F, en de Europese richtlijn inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan (2011/36/EU). Daarnaast staat expliciet in artikel 5, lid 3 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie dat mensenhandel is verboden. De richtlijn en de WvSr komen grotendeels overeen qua definitie van mensenhandel. De definitie bevat drie kenmerken.

Allereerst is er sprake van een bepaalde ‘handeling’ met het slachtoffer. Als een persoon schuldig is bevonden aan mensenhandel, dan heeft hij een ander persoon ‘geworven, vervoerd, overgebracht, gehuisvest of opgenomen’. Een tweede kenmerk van ‘mensenhandel’ is dat het moet gaan om een handeling waarbij sprake is van het gebruik van ‘dwang’. Met dwang worden vormen van geweld, afpersing, fraude of van (machts)misbruik bedoeld (zie voor alle voorbeelden de Europese richtlijn en het WvSr). De dwang dient ertoe dat het slachtoffer in een situatie van uitbuiting belandt of in een situatie waarin het slachtoffer redelijkerwijs geen andere keuze heeft dan het belanden in een situatie van uitbuiting. Als derde kenmerk geldt dat deze actie in een bepaalde context een bepaald doel dient, namelijk uitbuiting. Uitbuiting omvat volgens de Europese richtlijn onder andere uitbuiting van de prostitutie van anderen en overige vormen van seksuele uitbuiting. Verder worden gedwongen arbeid of dienstverlening, waaronder bedelarij, uitbuiting van strafbare activiteiten en de verwijdering van organen genoemd als vormen van uitbuiting.

Een belangrijk arrest om te bepalen of de verdachte heeft gehandeld met als doel het slachtoffer uit te buiten is het Chinese horeca-arrest uit 2009. De Hoge Raad formuleerde hierbij drie criteria die een belangrijk toetsingskader vormen bij de vervolging van verdachten (zie ‘Dadermonitor mensenhandel 2013-2017’). Allereerst wordt bij de beantwoording gekeken naar de aard en de duur van het te verrichten werk. Daarnaast wordt er rekening gehouden met de beperkingen die het werk voor het slachtoffer meebrengt. Als derde wordt er gekeken naar het economisch voordeel dat daarmee door de verdachte wordt behaald. 

Wat is de link tussen mensenhandel en verblijfsrecht?

Nederlands migratierecht houdt zich bezig met de regels met betrekking tot de toelating en het verblijf van vreemdelingen in Nederland. Voor vermoedelijke slachtoffers van mensenhandel bestaat een specifieke verblijfsregeling. Deze regeling heeft in eerste instantie tot doel de bescherming van buitenlandse slachtoffers, maar daarnaast dient het ook om strafrechtelijk onderzoek naar daders van mensenhandel te bevorderen. De regeling bestaat uit drie delen en is te vinden in de Vreemdelingenwet (Vw) en wordt verder uitgewerkt in de Vreemdelingencirculaire (Vc) en in het Vreemdelingenbesluit (Vb).

Het eerste deel is te vinden in de Vw (artikel 8, onder k). Daarin staat dat een vreemdeling rechtmatig verblijf heeft wanneer hij/zij ‘gedurende de periode waarin de vreemdeling door Onze Minister in de gelegenheid wordt gesteld aangifte te doen van overtreding van artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht’. Deze periode bestaat uit maximaal drie maanden, waarin het vermoedelijke slachtoffer dient te besluiten of hij/zij aangifte wil doen (ook wel de B8/3 regeling genoemd) . Gedurende deze bedenktijd schort de IND het vertrek uit Nederland op. Binnen de bedenktijd kan het vermoedelijke slachtoffer aangifte doen. Dit betekent niet dat de bedenktijd noodzakelijk is om aangifte te kunnen doen. Er kan ook worden besloten meteen aangifte te doen. Met de aangifte kan een vermoedelijk slachtoffer tijdelijk verblijf verkrijgen voor de duur van het opsporings- en vervolgingsonderzoek (op grond van Vb artikel 3.48, eerste lid, onder a of b). Dit is het tweede deel.

Als het onderzoek is afgerond, kan het vermoedelijke slachtoffer op grond van de Vb (artikel 3.51, eerste lid onder k) een aanvraag voor voortgezet verblijf verkrijgen. In dit artikel staat dat een verblijfsvergunning kan worden verleend wanneer een vreemdeling door ‘bijzondere individuele omstandigheden naar het oordeel van Onze Minister blijvend op verblijf in Nederland is aangewezen’. Een voorbeeld van een omstandigheid is dat de Officier van Justitie naar aanleiding van het opsporings- en vervolgingsonderzoek tot vervolging overgaat (zie Vb B9/12). Een andere omstandigheid is dat het slachtoffer drie jaar in Nederland op basis van een tijdelijk verblijfsvergunning verblijft, terwijl de strafzaak nog loopt. Deze twee omstandigheden vormen samen het derde deel.

Wat is de situatie in Nederland?

Sinds 2000 kent Nederland een Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen. Deze instantie rapporteert aan de regering over de aard en omvang van mensenhandel in Nederland. Zo blijkt uit het rapport ‘Slachtoffermonitor mensenhandel 2014-2018’ dat er naar schatting tussen de 5.000 en 7.500 slachtoffers van mensenhandel per jaar zijn. Hiervan zou de grootste groep (ongeveer 3.000) slachtoffer van binnenlandse seksuele uitbuiting zijn, waarvan iets minder dan de helft (ongeveer 1.300) minderjarig is.

Een andere partner met betrekking tot de bestrijding van mensenhandel is het landelijke Coördinatiecentrum tegen Mensenhandel genaamd Comensha. Een belangrijke taak die zij hebben, is het registreren van het aantal slachtoffers van mensenhandel. Op basis van de cijfers van Comensha over 2014-2018 concludeert de Nationaal Rapporteur dat het zicht op de mensenhandel in Nederland is verslechterd. Dit komt ook mede door de veranderende privacywetgeving. Comensha registreerde tussen de 742 en 1.561 slachtoffers per jaar tussen 2014-2018, terwijl de schattingen uiteenlopen van een totale omvang van tussen de 5.000 en 7.500 per jaar. Onderstaande afbeelding (geraadpleegd via ‘Slachtoffermonitor mensenhandel 2014-2018’) laat de herkomstregio per jaar en per uitbuitingsvorm zien over 2014-2018 van de bij Comensha gemelde slachtoffers.

In totaal zijn er in 5 jaar 4.981 slachtoffers gemeld bij Comensha. Wat opvalt is dat het aantal gemelde slachtoffers van grensoverschrijdende seksuele uitbuiting met als herkomstregio Afrika veel hoger is dan van de gemelde slachtoffers van arbeidsuitbuiting in Afrika (782 om 81). Van de 782 gemelde slachtoffers van seksuele uitbuiting uit Afrikaanse landen komen de meeste uit Nigeria en Oeganda (287 om 130). Uit de Europese landen zijn dit Roemenië en Bulgarije (227 om 99). Bij arbeidsuitbuiting betreft dit Polen en Bulgarije (261 om 106).

Ondanks de registratie bij Comensha zijn er in de periode 2013-2017 in totaal 1.004 opsporingsonderzoeken gestart door opsporingsinstanties zoals de politie, de Koninklijke Marechaussee en de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Onderstaande afbeelding (geraadpleegd via ‘Dadermonitor mensenhandel 2013-2017’) geeft een overzicht weer van de opsporingsonderzoeken naar uitbuitingsvorm. De categorie ‘Uitbuiting buiten de seksindustrie – overige sectoren’ omvat uitbuiting zoals gedwongen orgaanverwijdering en gedwongen dienstverlening. Opsporingsonderzoek naar seksuele uitbuiting vormt de grootste groep (787 van de in totaal 1.004 onderzoeken).
Wanneer wordt gekeken naar de nationaliteit van de slachtoffers in de opsporingsonderzoeken, valt op dat meer dan de helft (54%) van de slachtoffers de Nederlandse nationaliteit heeft. Hierna volgen slachtoffers uit de regio van de Europese Economische ruimte (EER) met 29%. Ten slotte komt nog 17% van de slachtoffers van buiten de EER. Onderstaande afbeelding (geraadpleegd via ‘Dadermonitor mensenhandel 2013-2017’) laat zien dat iets minder dan de helft van alle opsporingsonderzoeken (45%) betrekking heeft op grensoverschrijdende mensenhandel.

Van de grensoverschrijdende mensenhandel vormt seksuele uitbuiting de grootste groep. De meest voorkomende nationaliteiten slachtoffers binnen deze groep zijn de Roemeense (21%; n=70), Hongaarse (20%; n=67), Bulgaarse (15%; n=51) en Nigeriaanse (7%; n=24).

Cijfers met betrekking tot de verblijfsregeling

Bovenstaande afbeelding (geraadpleegd via ‘Slachtoffermonitor mensenhandel 2014-2018’) geeft een weergave van het aantal gemelde buitenlandse slachtoffers bij Comensha en de aanvragen binnen de verblijfsregeling mensenhandel. Van de in totaal 3.908 gemelde buitenlandse slachtoffers is er 728 keer bedenktijd aangeboden, 1.119 keer tijdelijk verblijf aangevraagd en 719 keer voortgezet verblijf aangevraagd. Het verschil tussen de aantallen bedenktijd en tijdelijk verblijf komt doordat niet iedereen die tijdelijk verblijf aanvraagt vooraf bedenktijd wil. Daarnaast wordt het verschil tussen de aantallen tijdelijk verblijf en voortgezet verblijf verklaard doordat niet iedereen die tijdelijk verblijf heeft kans maakt op voortgezet verblijf. De som van de drie bovengenoemde getallen betreft daardoor dus niet het totale aantal slachtoffers die een beroep doet op de verblijfsregeling. Uiteindelijk concludeert de Nationaal Rapporteur dat er 1.648 unieke slachtoffers zijn die op (een gedeelte) van de verblijfsregeling mensenhandel aanspraak heeft gemaakt tussen 2014-2018.

Dublinverordening en mensenhandel

De Nationaal Rapporteur constateerde verder dat er een toename is van het aantal Dublin-claimanten die in Nederland aangifte doen van mensenhandel. Naar aanleiding van een bericht in het NRC werden er Kamervragen gesteld over deze aangiftes. Het vermoeden ontstond dat de regeling voor mensenhandel door een deel van de Dublin-claimanten ‘oneigenlijk werd gebruikt’, aldus de staatssecretaris (zie ‘Antwoorden Kamervragen’). In de Dublinverordening staat namelijk dat wanneer een lidstaat een verblijfsvergunning, bijvoorbeeld op grond van de B8/3 procedure, verstrekt aan een Dublinclaimant die ook een asielaanvraag heeft ingediend, de verantwoordelijkheid voor de asielaanvraag hiermee ook overgaat op deze lidstaat. In de praktijk betekende dit dat Nederland verantwoordelijk werd voor de asielaanvragen van vreemdelingen die eerder op grond van de Dublinverordening werden uitgezet (zie voor meer uitleg over Dublin ‘Interstatelijk vertrouwensbeginsel in het Dublinsysteem’). De staatssecretaris sprak van een ‘onwenselijke verblijfsrechtelijke prikkel’ (zie ‘Brief staatssecretaris’). Hierop zijn wijzigingen in de regeling ingevoerd door een scheiding te maken tussen niet-Dublinclaimanten en Dublinclaimanten die aangifte doen. Bij de eerste groep wordt er binnen 24 uur een tijdelijke verblijfsvergunning verstrekt. Bij de tweede groep gaat de IND beoordelen of de aanwezigheid van de vreemdeling in Nederland noodzakelijk is in het belang van de opsporing en vervolging. Hierbij maakt de IND gebruik van de beoordeling van de politie en Openbaar Ministerie of er voldoende opsporingsindicaties zijn op basis van de aangifte.

Conclusie

Slachtoffers van mensenhandel worden gedefinieerd in het Nederlandse Wetboek van Strafrecht (WvSr), specifiek artikel 273F, en de Europese richtlijn inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan (2011/36/EU). Met een geschat aantal van 5.000 tot 7.500 slachtoffers per jaar vormen zij ook in Nederland een omvangrijke groep. Het zicht op deze groep is echter verslechterd gedurende de jaren 2014-2018, aldus de Nationaal Rapporteur. In totaal zijn er in de periode 2014-2018 1.648 unieke slachtoffers van mensenhandel geweest die aanspraak hebben gemaakt op (een deel van) de verblijfsregeling. Verder heeft de staatssecretaris in 2019 wijziging aangebracht in de regeling om de ‘onwenselijke verblijfsrechtelijke prikkel’ te beperken.