Volgens de wet hoeft Nederland het asielverzoek van een vreemdeling, die al een vluchtelingenstatus heeft gekregen in een andere Europese lidstaat, in principe niet inhoudelijk te behandelen. Nederland kan die persoon dan terugverwijzen naar die andere lidstaat. Op 20 mei 2019 deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) echter een uitspraak die daar mogelijk verandering in brengt voor minderjarige asielzoekers. Hoe zit het precies met de rechten van minderjarige statushouders?
Door Willem Hutten en Marie-Christine Alting von Geusau
De casus
De zaak ging over de asielaanvraag van een 16-jarige Syrische jongen, die al een asielstatus had in Hongarije. Hij reisde door naar Nederland en vroeg hier opnieuw om asiel. De staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (de staatssecretaris) verklaarde zijn asielaanvraag niet-ontvankelijk. Dit betekent dat de staatssecretaris de asielaanvraag niet inhoudelijk beoordeelde en de vreemdeling terugverwees naar Hongarije. De staatssecretaris baseerde zijn beslissing op het interstatelijk vertrouwensbeginsel. Hij veronderstelde op grond van dit beginsel dat Hongarije een asielstatushouder adequaat beschermt.
Interstatelijk vertrouwensbeginsel
Het interstatelijk vertrouwensbeginsel wordt als een van de grondslagen van het Europese asielrecht beschouwd. Op grond van dit beginsel wordt ervan uitgegaan dat de Europese lidstaten handelen in lijn met de mensenrechten die zijn beschermd door het Vluchtelingenverdrag, het Anti-Folterverdrag, het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en het Handvest voor de Grondrechten van de Europese Unie (EU Handvest). Dit beginsel maakt het mogelijk dat lidstaten in principe zonder nader onderzoek asielzoekers kunnen overdragen aan een lidstaat, die op grond van de Dublinverordening verantwoordelijk is voor de behandeling van diens asielaanvraag. Zie eerder blog over het “Interstatelijk vertrouwensbeginsel in het Dublinsysteem”.
In de zaak waarin de Afdeling op 20 juni uitspraak deed, betoogde de staatssecretaris dat hij op grond van dit beginsel ook vreemdelingen, die in een andere lidstaat een vluchtelingenstatus hebben gekregen, kan terugwijzen naar die lidstaat.
Uit uitspraken van Europese hoven (zie MSS van het EHRM en NS van het HvJEU) blijkt echter dat het interstatelijk vertrouwensbeginsel niet absoluut is. Als een asielzoeker aannemelijk maakt dat in zijn geval ernstige mensenrechtenschendingen dreigen, dan moet ervan worden afgeweken. In de praktijk is dit niet gemakkelijk: volgens Europese en nationale jurisprudentie moet de vluchteling namelijk aannemelijk maken dat hij in die lidstaat een reëel risico loopt op marteling of onmenselijke of vernederende behandeling. Dergelijke behandelingen wordt verboden door artikel 3 van het EVRM en artikel 4 van het EU Handvest. Iemand kan dus niet stellen dat hij het niet naar zijn zin had in een Europese lidstaat of daar in armoede leefde, maar moet aantonen dat hij die lidstaat heeft moeten ontvluchten om marteling, onmenselijke of vernederende behandeling te ontkomen.
Onverschilligheid over schending menselijke waardigheid
Uit de uitspraak van E.T. en N.T. tegen Zwitserland en Italië van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) volgt dat van zo’n situatie sprake is, als een persoon die volledig afhankelijk is van steun van de staat te maken heeft met “official indifference in a situation of serious deprivation or want incompatible with human dignity”. Er moet sprake zijn van extreme armoede of ontberingen van eerste levensbehoeften en rechteloosheid, waartegenover de autoriteiten onverschillig zouden staan. Deze rechtspraak is door het Europees Hof van Justitie overgenomen (zie de arresten Jawo en Ibrahim). Zie ook eerdere blog over “asiel bij ernstige armoede”.
De Afdeling heeft in verschillende uitspraken geoordeeld dat er voor statushouders in Griekenland, Italië en Bulgarije geen sprake is van zo’n situatie. Op het eerste gezicht lijkt dat in tegenspraak met het arrest M.S.S. tegen België en Griekenland uit 2011. In deze uitspraak oordeelde het EHRM dat een Dublinoverdracht van een asielzoeker aan Griekenland in strijd was met artikel 3 EVRM, vanwege de structurele tekortkomingen in de Griekse asielprocedure en het opvangsysteem en vanwege slechte detentie omstandigheden. De Afdeling benadrukt echter dat statushouders zich in een zodanig andere positie bevinden dan asielzoekers, dan een andere behandeling is gerechtvaardigd. Asielzoekers zijn kwetsbaarder dan statushouders, omdat zij meer afhankelijk zijn van de Staat voor opvang en basale voorzieningen. Bij statushouders wordt deze kwetsbaarheid in beginsel niet verondersteld, omdat zij juist dezelfde rechten als medeburgers hebben op het gebied van werk, gezondheidszorg, sociale huisvesting, onderwijs en sociale voorzieningen. Als een statushouder merkt dat hij deze rechten in de praktijk niet krijgt, heeft hij een eigen verantwoordelijkheid om deze rechten te effectueren, door inspanningen te verrichten om zijn situatie te verbeteren. Alleen dan kan worden aangetoond dat de autoriteiten de statushouders niet willen of kunnen helpen.
Situatie van minderjarige statushouders in Hongarije
In de zaak van de Syrische jongen die bij de Afdeling aan de orde was, kon volgens de staatssecretaris van het interstatelijk vertrouwensbeginsel worden uitgegaan. Volgens hem hebben statushouders in Hongarije dezelfde rechten en plichten als Hongaarse staatsburgers. Dit volgt namelijk uit Hoofdstuk VII van de Kwalificatierichtlijn. Hierin staat dat minderjarige statushouders net als Hongaren toegang moeten hebben tot regulier- en beroepsonderwijs. Maar de praktijk is anders: uit rapporten blijkt dat Hongaarse scholen niet voorbereid zijn op de ondersteuning die minderjarige statushouders nodig hebben, dat het lastig is om toegang tot gezondheidszorg te krijgen en huisvesting te vinden en dat de vergoedingen voor scholing en de hulp bij integratie zijn stopgezet. Volgens de staatssecretaris hebben minderjarige statushouders echter toch de mogelijkheid om een zelfstandig bestaan op te bouwen. Dit omdat de Hongaarse autoriteiten aan Nederland hadden toegezegd dat de Syrische jongen in Hongarije een voogd zou krijgen.
De Rechtbank Den Haag volgde deze beslissing van de staatssecretaris. Volgens de rechtbank was niet gebleken dat de vreemdeling alle mogelijkheden had benut om te klagen bij de Hongaarse autoriteiten. De staatssecretaris mocht van het interstatelijk vertrouwensbeginsel uitgaan. Tegen deze uitspraak stelde de vreemdeling hoger beroep in bij de Afdeling.
Kinderrechten zijn onvoldoende meegewogen
De Afdeling komt tot een andere conclusie dan de rechtbank. Volgens de Afdeling is de rechtbank ten onrechte voorbijgegaan aan het beroep van de vreemdeling op de rechten van het kind als bedoeld in artikel 24 lid 2 EU Handvest. In dit artikel staat dat de belangen van het kind bij de besluitvorming van de overheid een essentiële overweging dienen te vormen. Volgens de Afdeling blijkt uit de beslissing niet dat dit het geval is geweest. De staatssecretaris heeft immers niet toegelicht waarom ook van een jongen van zestien jaar kan en mag worden verwacht dat hij in Hongarije zelfstandig een bestaan opbouwt door zich bij problemen te wenden tot de Hongaarse overheid.
Dit betekent volgens ons niet meteen dat het interstatelijk vertrouwensbeginsel niet meer kan gelden als dit niet in het belang van het kind is. Er moet nog steeds worden getoetst aan de hoge maatstaf van “extreme armoede of ontberingen”, maar die maatstaf moet worden uitgelegd op een manier die rekenschap geeft van de positie van het kind. De rechten van het kind, zoals beschermd in artikel 24 Handvest moeten dus worden meegenomen in de toets aan artikel 3 EVRM.
Iets is sneller een extreme ontbering voor een kind dan voor een volwassene, om twee redenen. Ten eerste zijn kinderen hoe dan ook kwetsbaarder dan volwassenen: een kind een week opsluiten is niet hetzelfde als een volwassene een week opsluiten. Ten tweede kan je van een kind niet hetzelfde verwachten als van een volwassene wanneer het gaat om de effectuering van rechten. De redenering die steeds op volwassenen wordt toegepast, gaat niet zomaar op bij kinderen.
Deze uitspraak is belangrijk, omdat hier duidelijk uit blijkt dat aan kinderrechten ook daadwerkelijk gewicht dient te worden gegeven. In eerdere rechtspraak van de Afdeling werden kinderrechten erg terughoudend getoetst. Volgens de Afdeling kon uit de vage formulering van die rechten geen norm worden afgeleid, die zonder verdere uitwerking in wetgeving direct door rechters kan worden toegepast. In de praktijk betekende dat vaak al snel werd geconcludeerd dat er ‘voldoende rekenschap’ was gegeven aan de rechten van de kinderen.
In de zaak van de Syrische jongen had de staatssecretaris in principe de situatie van kinderen onderzocht en was aan de minderjarige medegedeeld dat hij een voogd zou krijgen. Toch is dit volgens de Afdeling onvoldoende. De Afdeling lijkt daarmee te zeggen dat men er niet vanuit mag gaan dat de voogd de rechten van het kind, in dit geval het recht op onderwijs, zou kunnen waarborgen (een recht dat is gewaarborgd door artikel 27 van de Kwalificatierichtlijn). Voldoende rekenschap geven betekent niet alleen dat de staatssecretaris de belangen van het kind moet betrekken in zijn besluit, maar ook dat hij daaraan voldoende gewicht moet geven.
Conclusie
Uit de uitspraak volgt dat het belang van het kind zoals beschermd in artikel 24 Handvest, niet alleen moet zijn betrokken, maar ook echt een essentiële overweging moet hebben gevormd. Het verbod op non-refoulement uit artikel 3 EVRM dient dus soepeler geïnterpreteerd te worden als er kinderen in het spel zijn.
Overigens is nog niet gezegd dat de Syrische jongen nu in Nederland mag blijven. De Afdeling heeft de staatssecretaris alleen opgedragen een nieuw besluit te nemen. Indien hij meent nu wel goed te kunnen motiveren waarom hij vasthoudt aan het interstatelijk vertrouwensbeginsel, staat die mogelijkheid open.
