Nederland ruimhartig voor vluchtelingen uit Oekraïne

De Europese Unie heeft een maatregel van tijdelijke bescherming afgekondigd voor specifieke categorieën vluchtelingen uit Oekraïne. Sommige Oekraïners en derdelanders vallen hierbij buiten de boot. De lidstaten hebben echter de mogelijkheid om de doelgroep van tijdelijke bescherming uit te breiden. Dit blog legt uit hoe Nederland van die mogelijkheid gebruik heeft gemaakt.

Door Marcelle Reneman

In het besluit van de Raad van 4 maart 2022 is aangegeven welke categorieën Oekraïners en derdelanders die in Oekraïne een verblijfsvergunning hadden, recht hebben op tijdelijke bescherming in de zin van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming. Deze categorieën worden weergegeven in onderstaande tabel en hieronder verder toegelicht.

Tijdelijke bescherming op grond van Richtlijn Tijdelijke Bescherming
De categorie personen die direct onder tijdelijke bescherming vallen, bestaat uit personen met de Oekraïense nationaliteit en staatlozen en derdelanders die in Oekraïne internationale bescherming of gelijkwaardige nationale bescherming genoten (artikel 2 lid 1 van het Raadsbesluit). Met internationale bescherming wordt gedoeld op bescherming als vluchteling of als persoon die in het land van herkomst een reëel risico loopt om gedood, gemarteld of onmenselijk of vernederend behandeld te worden. ‘Gelijkwaardige nationale bescherming’ is volgens de Europese Commissie een alternatief voor internationale bescherming, bijvoorbeeld tijdelijke bescherming of humanitaire bescherming.

Voor de Oekraïners en derdelanders met internationale of gelijkwaardige bescherming, geldt dat zij voor 24 februari 2022 (de datum van de inval van Rusland in Oekraïne) in Oekraïne moeten hebben verbleven en na die datum uit Oekraïne gevlucht moeten zijn. Wanneer zij voor 24 februari 2022 buiten Oekraïne verbleven, bijvoorbeeld vanwege vakantie of werk, dan worden zij uitdrukkelijk van tijdelijke bescherming uitgesloten (zie ook p. 7 van de Richtsnoeren van de Commissie over de tijdelijke beschermingsmaatregel). De gezinsleden van Oekraïners en derdelanders met internationale of gelijkwaardige bescherming die na 24 februari zijn gevlucht, komen ook in aanmerking voor tijdelijke bescherming. Het gaat hierbij om echtgenoten, minderjarige kinderen en afhankelijke familieleden.

Tijdelijke bescherming of passende bescherming
Een tweede categorie personen bestaat uit staatlozen en derdelanders die kunnen aantonen dat zij vóór 24 februari 2022 legaal in Oekraïne verbleven op basis van een geldige Oekraïense permanente verblijfsvergunning en die niet in staat zijn in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong terug te keren. Deze personen hebben recht op óf tijdelijke bescherming in de zin van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming óf ‘passende bescherming’ uit hoofde van het nationale recht van de lidstaten (zie artikel 2 lid 2 van het Raadsbesluit). Lidstaten mogen dus kiezen of zij tijdelijke bescherming of een andere vorm van bescherming bieden. Passende bescherming is volgens de Europese Commissie een mogelijk alternatief voor tijdelijke bescherming. De lidstaten zijn dan niet verplicht de betrokkenen de rechten toe te kennen die de Richtlijn Tijdelijke Bescherming aan tijdelijke beschermden biedt. Ook deze categorie personen komt niet in aanmerking voor bescherming als zij voor 24 februari Oekraïne hebben verlaten. Bovendien hebben de gezinsleden van deze personen geen recht op tjjdelijke of passende bescherming.

Nationale uitbreiding tijdelijke bescherming
Lidstaten zijn volgens de Richtlijn Tijdelijke Bescherming het Raadsbesluit vrij om een derde categorie personen tijdelijke bescherming te bieden (artikel 2 lid 3 van het Raadsbesluit en artikel 7 van de Richtlijn). Het moet volgens de Richtlijn gaan om personen die ’om dezelfde redenen ontheemd zijn en uit hetzelfde land of dezelfde regio van oorsprong komen’. Het Raadsbesluit noemt als voorbeeld staatlozen en derdelanders ‘die legaal in Oekraïne verbleven en die niet in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong kunnen terugkeren’. Het betreft hier personen die bijvoorbeeld geen permanent verblijfsrecht in Oekraïne hadden (zoals studenten) of zij die Oekraïne al voor 24 februari hadden ontvlucht en dus niet vallen onder de bovengenoemde tweede categorie personen.

De Europese Commissie moedigt lidstaten sterk aan op basis van deze bepaling tijdelijke bescherming uit te breiden naar personen die Oekraïne kort voor 24 februari 2022 zijn ontvlucht vanwege de toegenomen spanningen ‘of die zich net vóór die datum op het grondgebied van de Unie of een ander derde land bevonden (bijvoorbeeld vanwege vakantie, werk of familie) en die als gevolg van het gewapende conflict niet naar Oekraïne kunnen terugkeren’.

De Nederlandse toepassing van tijdelijke bescherming
In een brief van 30 maart 2022 heeft de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aangegeven welke categorieën personen onder de doelgroep van tijdelijke bescherming vallen. Hij schreef dat Nederland de Richtlijn Tijdelijke Bescherming ruimhartig wil toepassen. Nederland maakt geen gebruik van de mogelijkheid om passende bescherming te geven aan derdelanders die in Oekraïne een permanente verblijfsvergunning hadden. Alle doelgroepen krijgen tijdelijke bescherming op grond van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming. Bovendien breidt Nederland de tijdelijke bescherming uit ten opzichte van de doelgroepen die in het Raadsbesluit zijn aangewezen.

Voor Oekraïners hanteert Nederland niet de datum van 24 februari 2022 maar een datum van 27 november 2021 (90 dagen eerder, de termijn waarin Oekraïners vrij in de Europese Unie mogen reizen en verblijven). Oekraïners die op of na 27 november het land zijn ontvlucht of die zich op of na die datum in de EU bevonden, bijvoorbeeld voor vakantie of werk krijgen tijdelijke bescherming. Dat geldt ook voor Oekraïners die ‘ in de periode vóór 27 november 2021 al in Nederland verbleven, bijvoorbeeld vanwege een eerder ingediende asielaanvraag, op basis van een reguliere verblijfsvergunning of een verblijfsvergunning die is beëindigd’. Oekraïners die al langer in Nederland verbleven zonder dat zij ooit een verblijfsvergunning hebben aangevraagd, lijken buiten de doelgroep te vallen. Het is daarnaast onduidelijk hoe lang Oekraïners in Nederland mogen hebben verbleven na de afwijzing van hun verblijfsvergunning in de periode voorafgaand aan 27 november 2021. Oekraïners die vóór 27 november 2021 elders in Europa verbleven vallen niet onder de richtlijn.

Voor derdelanders die uit Oekraïne zijn gevlucht houdt Nederland wel vast aan de datum van 24 februari 2022. Ook hier breidt Nederland echter de tijdelijke bescherming uit ten opzichte van het Raadsbesluit. In de eerste plaats komen alle derdelanders die op 24 februari met een geldige verblijfsvergunning in Oekraïne verbleven in aanmerking voor tijdelijke bescherming. De aard van de verblijfsvergunning (internationale bescherming of een ander doel, tijdelijk of permanent) lijkt er niet toe te doen. Bovendien gaat Nederland niet toetsen of de derdelanders veilig en duurzaam terug kunnen keren naar hun land van herkomst. ‘Naar het oordeel van het kabinet zou het hier gaan om een toets die elementen van een asielbeoordeling in zich heeft. Het uitvoeren van die toets zou het asielproces alsnog kunnen belasten en past niet in de ruimhartige toepassing die het kabinet voor ogen heeft’.

Ten slotte geeft Nederland tijdelijke bescherming aan de gezinsleden van alle Oekraïners en derdelanders die onder tijdelijke bescherming vallen. Dat geldt dus ook voor derdelanders die een met een geldige verblijfsvergunning om andere redenen dan internationale bescherming (zoals werk of studie) in Oekraïne verbleven. Ook het begrip gezinslid legt Nederland ruim uit: ongehuwde partners en adoptiekinderen vallen eronder. Er zou wel discussie kunnen ontstaan over de vraag wanneer een familielid grotendeels of volledig afhankelijk is van een persoon die onder tijdelijke bescherming valt.

Wat als een vluchteling uit Oekraïne buiten de doelgroep valt?
Er zijn Oekraïners of derdelanders die in Oekraïne verbleven en die (mogelijk) buiten de doelgroep van tijdelijke bescherming vallen. Daarbij kan men denken aan Oekraïners die voor de Russische invasie al lange tijd in een derde land verbleven, derdelanders die Oekraïne voor 24 februari hebben verlaten of Oekraïners of derdelanders die hun identiteit en nationaliteit niet met documenten kunnen aantonen. Zij moeten asiel aanvragen als zij een bescherming willen tegen terugkeer naar Oekraïne. Derdelanders kunnen er ook voor kiezen om terug te keren naar hun land van herkomst.

Zoals we in een eerder blog uitlegden, moeten ook vluchtelingen uit Oekraïne die onder tijdelijke bescherming vallen asiel aanvragen (zie hierover ons blog Oekraïners moeten toch asiel aanvragen). Anders dan tijdelijk beschermden, moeten Oekraïners en derdelanders die niet onder tijdelijke bescherming vallen echter in het aanmeldcentrum in Ter Apel asiel aanvragen. Zij doorlopen daar de normale (in plaats van een vereenvoudigde) asielprocedure. Zij worden vervolgens niet door de gemeente maar door het COA opgevangen. Zij krijgen bovendien een lager bedrag aan leefgeld dan tijdelijk beschermden en hebben beperkter toegang tot de arbeidsmarkt (zie hierover ons blog ‘Leefgeld voor vluchtelingen uit Oekraïne en andere landen’).

Asiel aanvragen op de gewone manier heeft niet alleen maar nadelen. Er moet bijvoorbeeld uiterlijk na 21 maanden een beslissing vallen over het asielverzoek. De staatssecretaris gaat ervan uit dat hij niet over de asielverzoeken van tijdelijk beschermden hoeft te beslissen zolang tijdelijke bescherming geldt. En dat kan wel 3 jaar duren. Ook is medische zorg vooralsnog beter geregeld voor ‘gewone asielzoekers’ dan voor tijdelijk beschermden. Voor asielzoekers geldt de Regeling Medisch Zorg Asielzoekers, terwijl de medische zorg voor tijdelijk beschermden wordt vergoed via de Subsidieregeling medische noodzakelijke zorg voor onverzekerden. Dit zou ervoor kunnen zorgen dat zorgverleners terughoudender zijn bij het verlenen van medische zorg aan tijdelijk beschermden.

Conclusie
Nederland past tijdelijke bescherming in de zin van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming ruimer toe dan door de EU wordt vereist. Vluchtelingen uit Oekraïne die buiten tijdelijke bescherming vallen, moeten de gewone asielprocedure in. Voor hen heeft dat zowel nadelen als voordelen.