In het regeerakkoord van 2017 kondigde de regering aan dat de rechtsbijstand in asielzaken wordt beperkt. Op het voorstel was veel kritiek, maar toch gaat de maatregel door. Wat is er aan de hand?
Door Marcelle Reneman
Hoe wordt de rechtsbijstand beperkt?
In het blog ‘Regeerakkoord:beperking rechtsbijstand aan asielzoekers’ van oktober 2017 is uitgebreid besproken hoe de rechtsbijstand in de Nederlandse asielprocedure werkt. Daarin was aandacht voor de momenten waarop in het huidige systeem gratis rechtsbijstand wordt verleend aan asielzoekers en de wijze waarop deze rechtsbijstand zal worden beperkt in de nieuwe plannen van het kabinet. Samengevat komt de maatregel erop neer dat een asielzoeker pas een advocaat krijgt toegewezen wanneer de IND het voornemen heeft uitgebracht om de asielaanvraag af te wijzen. Daarmee vervallen drie momenten waarop de asielzoeker nu zijn advocaat spreekt: het moment voorafgaand aan de asielprocedure, dat na het eerste gehoor met de IND (over identiteit,nationaliteit en reisroute) en het moment na het nader gehoor met de IND (over de redenen waarom de asielzoeker is gevlucht). Het is de bedoeling dat de advocaat in de nieuwe situatie na het voornemen een reactie op het voornemen schrijft (een zienswijze).
Schema AA-procedure overgenomen uit TK2007-2008, 29344, nr. 67, bijlage 1. De doorgekruiste dagen zijn de dagen waarop volgens het regeerakkoord geen rechtsbijstand meer zal worden verleend. Op de groene dag heeft de asielzoeker in de nieuwe plannen voor het eerst contact met de advocaat.
Het belang van de advocaat
Sinds 2017 is er veel kritiek op de voorgenomen beperking vande rechtsbijstand in de asielprocedure. Onder meer de Vereniging van Asieladvocaten & Juristen Nederland (VAJN), de Specialisten Vereniging Migratierecht Advocaten (SVMA), de Nederlandse Orde van Advocaten en VluchtelingenWerk Nederland waren kritisch. Zij wijzen allemaal op het belang van de advocaat voor de kwaliteit van de asielprocedure en de uiteindelijke asielbeslissing.
De advocaat is nu degene die de asielzoeker uitlegt wat van hem wordt verwacht tijdens de complexe asielprocedure. Hij licht toe welke informatie voor de IND van belang is (en welke niet) en hij spoort de asielzoeker aan documenten te verzamelen ter onderbouwing van zijn asielverzoek. Verder probeert de advocaat tijdens het contact met de asielzoeker een vertrouwensband op te bouwen en de asielzoeker er zo van te overtuigen volledig te verklaren, ook als het gaat om intieme aspecten van zijn leven (zoals homoseksualiteit) of traumatische gebeurtenissen. Vervolgens controleert de advocaat of er fouten staan in de rapporten van de gehoren met de IND. Uit onderzoek blijkt bovendien dat de advocaat een belangrijke signaleringsfunctie heeft. Hij volgt de asielzoeker langere tijd, de IND daarentegen maakt de asielzoeker alleen tijdens de gehoren mee. De advocaat kan hierdoor bijvoorbeeld opmerken dat de medische of psychische toestand van de asielzoeker verslechtert en zo nodig medisch onderzoek aanvragen.
Rapport Commissie van Zwol
In juni 2019 bracht een onafhankelijke onderzoekscommissie, de Commissie Langdurig Verblijvende Vreemdelingen (de Commissie van Zwol), op verzoek van voormalig Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid Harbers een rapport uit. De Commissie schrijft in het rapport dat er onder de bij de asielprocedure betrokken partijen, inclusief de advocatuur, ‘een brede consensus’ bestaat ‘dat de procedurele opzet van de huidige asielprocedure de IND de mogelijkheid biedt om tot snelle besluitvorming in asielzaken te komen’. Ook vinden deze partijen dat de asielprocedure zorgvuldig verloopt. Niet alleen advocaten en VluchtelingenWerk Nederland, maar ook rechters uitten hun zorgen aan de commissie over de voorgenomen beperking van de rechtsbijstand: ‘Zij schatten in dat met het weghalen van de advocatuur aan de voorkant van de procedure de kwaliteit van de beslissingen van de IND op asielverzoeken achteruit zal gaan. Dit zal volgens hen tot gevolg hebben dat de rechter in de beroepsfase meer informatie moet opvragen, wat kan leiden tot langere doorlooptijden van beroepsprocedures en/of meer gegronde beroepen’. De Commissie van Zwol beveelt de Staatssecretaris in haar rapport aan te investeren in een zorgvuldige behandeling van de eerste asielaanvraag om vertraging bij beroeps-, vervolg- en vertrekprocedures te beperken. De eerste beslissing op de asielaanvraag moet goed zijn. Volgens de Commissie is het daarvoor nodig de rechtsbijstand voorafgaande aan de start van de achtdaagse Algemene Asielprocedure en de onpartijdige informatievoorziening aan asielzoekers te handhaven.
Daarnaast concludeert de Commissie van Zwol dat de afgelopen jaren veel druk is komen te liggen bij de medewerkers in de vreemdelingenketen, zoals de IND, door een ‘opeenhoping van beleidsmaatregelen’. De Commissie adviseert de Staatssecretaris dan ook ‘uiterst terughoudend’ te zijn met het wijzigen van de asielprocedure. Zij vraagt de Staatssecretaris beleidsdrukte te voorkomen ‘door zorgvuldig te wegen of wijzigingen bewijsbaar tot beter resultaat leiden. Als dat zo is, let dan scherp op of de voordelen echt opwegen tegen de nadelen. De uitvoerende diensten zijn zeer gebaat bij stabiliteit, willen zij achterstanden respectievelijk wachttijden kunnen wegwerken en in de toekomst voorkomen’.
Staatssecretaris Broekers handhaaft de maatregel
In een brief van 15 november 2019 en in de media geeft Staatssecretaris Broekers-Knol aan dat zij de beperking van de rechtsbijstand in asielprocedures doorzet en in 2021 zal implementeren. Daarvoor zal zij in 2020 een voorstel tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit naar de Tweede en Eerste kamer sturen.
Minder werk voor de IND?
Volgens het regeerakkoord is het doel van de beperking van de rechtsbijstand de justitiële keten te ontlasten. Er komt door de beperking van de rechtsbijstand capaciteit bij de IND vrij, die elders kan worden ingezet. Ook de Volkskrant, die Staatssecretaris Broekers-Knol interviewde, suggereert dat de beperking van de rechtsbijstand de IND werk zal besparen. De krant schrijft: ‘Minder juridische bijstand in de eerste fase van de procedure maakt het werk voor de IND eenvoudiger’ en ‘het kabinet hoopt met de maatregelen wat lucht te geven aan de overbelaste justitiële keten’.
Het is echter de vraag of de beperking van de rechtsbijstand de IND of de justitiële keten inderdaad zal ontlasten. Op 21 november 2019 maakte de staatssecretaris twee rapporten openbaar, die het tegendeel suggereren. In een impactanalyse van maart 2019 heeft de Afdeling Onderzoek en Analyse van de IND onderzocht wat de effecten voor het werk van de IND en kosten voor de overheid zijn van de voorgenomen beperking van de rechtsbijstand in asielzaken. De impactanalyse gaat ervan uit dat de IND taken zal overnemen van de rechtsbijstand, die op grond van de Europese Procedurerichtlijn(Richtlijn 2013/32/EU) verricht moeten worden. Nederland is verplicht om asielzoekers voorlichting te geven,die is toegesneden op de bijzondere omstandigheden van de verzoeker (art. 19). Daarnaast moet aan asielzoekers de mogelijkheid geboden worden om correcties en aanvullingen in te dienen op het verslag van het gehoor over hun asielmotieven (het nader gehoor, art. 17). Deze taken worden nu door de advocaat van de vreemdeling verricht.
De Staatssecretaris heeft aangegeven dat de IND in de toekomst asielzoekers zal informeren over de asielprocedure. De impactanalyse schat in dat dit de IND een uur kost per asielzoeker die de Algemene Asielprocedure ingaat. Voor asielzoekers wiens asielverzoek in Spoor 1 (zaken voor wie een andere EU-lidstaat volgens de Dublinverordening verantwoordelijk is) of Spoor 2 (zaken van asielzoekers uit veilige landen van herkomst en asielzoekers die in een andere EU lidstaat een asielvergunning hebben gekregen) worden behandeld, is naar verwachting een half uur voldoende. Daarnaast kan er voorlichtingsmateriaal ontwikkeld worden, zoals online voorlichtingsfilmpjes. Bovendien moet voor asielzoekers die analfabeet zijn of een beperking hebben, aangepaste voorlichting beschikbaar zijn. Omdat de asielzoeker niet meer de advocaat als vast aanspreekpunt heeft, wordt overwogen een informatieloket in de opvangcentra in te richten.
De advocaat bespreekt nu de rapporten van het eerste en nadergehoor na met de asielzoeker. In het nieuwe systeem wordt niet voorzien in de nabespreking van het eerste gehoor. Voor het nader gehoor geeft de impactanalyse twee mogelijkheden. De eerste is een readback, waarin een tolk het verslag van het nader gehoor terug vertaalt en de IND-medewerker correcties en aanvullingen doorvoert en eventueel nadere vragen stelt. Volgens de impactanalyse is de impact van de invoering van readbacks op het werk van de IND zeer groot. Ze kosten de IND veel tijd (vier uur of langer), zijn demotiverend voor IND-medewerkers en kunnen de werkdruk van IND-medewerkers verhogen. De andere optie is om gehoren van de IND met de asielzoeker op te nemen. Dit bezorgt de IND nauwelijks extra werk, maar heeft ook nadelen. De kwaliteit van opnames moet worden gegarandeerd, opnames kunnen zoek raken en IND-medewerkers en tolken kunnen zich minder veilig voelen tijdens de gehoren. Ook kost het terugluisteren van opnames door de IND en rechters veel tijd.
Meer werk voor de rechtbanken
Niet alleen de IND maar ook de Raad voor de Rechtspraak(hierna: de Raad) heeft onderzocht wat de gevolgen van de beperking van de rechtsbijstand in de asielprocedure zijn, in een ex ante uitvoeringstoets. De Raad verwacht dat door de beperking van de rechtsbijstand de werkdruk voor de rechtbanken zal toenemen. Volgens de Raad zullen dossiers door de beperkte rechtsbijstand vaker onvolledig zijn. Het is volgens de Raad zeer de vraag of de asielzoeker uit zichzelf alle relevante informatie meldt aan de IND. Ook zal medisch onderzoek later worden opgestart dan nu het geval is. De Raad denkt verder dat de gehoren van minder goede kwaliteit zullen zijn, omdat de asielzoeker niet goed weet op basis van welke criteria de IND zijn asielverzoek beoordeelt.Volgens de Raad leiden onvolledige dossiers vaker tot een afwijzing en daarmee tot (naar verwachting 10%) meer beroepen bij de rechtbanken. Bij een inwilliging wordt immers geen beroep ingesteld. Het beroep zal bovendien naar verwachting vaker gegrond verklaard worden, waarna de IND opnieuw over de zaak moet beslissen. Dit leidt dus niet alleen tot meer werk voor rechters, maar ook tot meer werk voor de IND. De Raad verwacht ook dat de beroepen die bij de rechtbanken zullen worden ingediend, zwaarder zijn en dus meer tijd kosten. Advocaten zullen inhoudelijke argumenten voor het eerst bij de rechtbank naar voren kunnen brengen. Ook zullen ze de zorgvuldigheid van de procedure op basis van Europese regelgeving aankaarten. Hierdoor zal de behandeltijd per zaak toenemen.
Zorgvuldigheid van de asielprocedure
De staatssecretaris schrijft dat ‘het kabinet […]op geen enkele wijze [beoogt] tot een minder zorgvuldige behandeling te komen’. Zij zal er bij de uitwerking van de maatregel uit het regeerakkoord op toezien ‘dat er aandacht is voor het waarborgen van een zorgvuldige behandeling van de eerste asielaanvraag’.
De IND voorziet dat advocaten bij de rechter zullen betogen dat de asielprocedure niet zorgvuldig is verlopen. De impactanalyse stelt dat de voorlichting door de IND (door advocaten) niet als onpartijdig kan worden beschouwd. De advocaat kan in beroep aanvoeren dat de voorlichting door de IND daarom niet op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. De staatssecretaris schrijft dat de IND wel onpartijdig is. Zij zegt er bij de uitvoering van de maatregel aandacht voor te hebben dat het van belang is dat de asielzoeker de verstrekte informatie vertrouwt als afkomstig van een partij die tevens de belangen van de asielzoeker voor ogen heeft. De impactanalyse meldt dat in andere Europese landen weinig problemen ontstaan doordat de voorlichting door de Immigratiedienst plaatsvindt.
De impactanalyse voorziet ook dat de advocaat in de loop van de asielprocedure alsnog correcties en aanvullingen maakt, waarop de IND vervolgens moet reageren. De advocaat kan daarnaast aanvoeren dat de IND een aanvraag voor gezinshereniging (nareis) niet mag afwijzen op basis van de informatie in het eerste gehoor (bijvoorbeeld als de asielzoeker bepaalde familieleden niet heeft genoemd), omdat de asielzoeker geen gelegenheid heeft gehad eventuele fouten te corrigeren.
Langere doorlooptijden
De impactanalyse van de IND wijst erop dat vanwege de beperking van de rechtsbijstand de kans bestaat dat meer zaken vanuit de achtdaagse Algemene Asielprocedure moeten worden doorgestuurd naar de Verlengde Asielprocedure. Deze procedure kost meer tijd en de wachttijden zijn er op dit moment lang.
De huidige Algemene Asielprocedure is vrij gemakkelijk te plannen. De advocaat moet op dag 2, 4 en 6 van de asielprocedure op het Aanmeldcentrum aanwezig zijn. De advocaat schrijft zich voor die dagen in opeen rooster en houdt die vervolgens vrij. De IND is op de overige dagen aan zet. Volgens de impactanalyse wordt het risico dat zich planningsproblemen voordoen in het nieuwe systeem groter, waardoor doorzending naar de Verlengde Asielprocedure nodig kan zijn. Het is bijvoorbeeld lastig om precies in te schatten wanneer er hoeveel advocaten nodig zijn. Als de IND een voornemen neemt tot afwijzing, dan moet er de volgende dag een advocaat beschikbaar zijn om de zienswijze in te dienen. Als de zaak wordt ingewilligd, dan is dat niet het geval. Pas op dag 5 van Algemene Asielprocedure (zie het bovenstaande schema) is dus pas duidelijk of een advocaat nodig is.
Ook bij invoering van een readback kan planning lastig zijn. De IND kan soms meer tijd nodig hebben voor een readback dan was ingeschat, bijvoorbeeld omdat het gehoor erg lang duurde. Gehoren in zaken waarin de asielzoeker bescherming vraagt omdat hij bekeerd of homoseksueel is, duren vaak een dag. Een readback duurt dan veel langer dan vier uur. Bovendien vindt de readback idealiter plaats door dezelfde IND-medewerker als die het gehoor heeft afgenomen. Die medewerker moet dan de dag na het gehoor beschikbaar zijn. Als dat niet het geval is, moet de zaak mogelijk naar de Verlengde Asielprocedure worden doorgestuurd.
Er is ook geen advocaat meer die ervoor zorgt dat de asielzoeker zo snel mogelijk zijn documenten inlevert bij de IND. Als de asielzoeker pas tijdens het eerste gehoor met de IND met documenten komt, dan kan het nodig zijn de asielzoeker naar de Verlengde Asielprocedure door te sturen, omdat onderzoek moet worden gedaan naar de documenten.
De impactanalyse merkt op dat de IND ervaring op moet doen met de nieuwe werkwijzen, zoals de readbacks. Er is ook tijd nodig om bijvoorbeeld alle systemen aan te passen, medewerkers te informeren of te trainen en voorlichtingsmateriaal te ontwikkelen. De impactanalyse vermeldt daarnaast dat het feit dat de IND meer werkzaamheden gaat uitvoeren in deasielprocedure, de IND kwetsbaarder maakt voor fluctuaties in de instroom. Bij een hogere instroom neemt het werk van de IND sterker toe, waardoor de kans op langere wachttijden groter wordt.
De Raad voor de Rechtspraak verwacht dat als gevolg van de beperking van de rechtsbijstand de doorlooptijden bij de rechtbanken zullen toenemen.
De Staatssecretaris heeft nog niet toegelicht hoe zij de uitkomsten van de impactanalyse ziet in het licht van de aanbeveling van de Commissie van Zwol, dat stabiliteit bij de IND zoveel mogelijk gegarandeerd moet worden.
Kosten voor de overheid
De beperking van de rechtsbijstand bespaart de overheid de kosten van asieladvocaten, maar kost de overheid ook geld. Structureel zullen meer IND-medewerkers (9 fte voor de voorlichting en 27 fte voor de readbacks), rechters en griffiers nodig zijn. De kosten daarvoor zijn ongeveer 3,5 miljoen euro per jaar voor de IND (zie hieronder) en 1,1 miljoen euro per jaar voor de rechtspraak.
Daarnaast moeten er kosten gemaakt worden voor onder meer het aanpassen van fysieke ruimtes, het ontwikkelen van voorlichtingsmateriaal, het aanpassen van correspondentie van de IND richting asielzoekers en het wijzigen van INDIGO, het computersysteem van de IND. De kosten daarvan zijn niet berekend.
Motie behouden rechtsbijstand
Op 21 november heeft kamerlid Jasper van Dijk een motie ingediend, die de regering verzoekt de rechtsbijstand aan asielzoekers niet te beperken. De motie constateert ‘dat als gevolg van bezuinigingen de wachttijden van asielaanvragen aanzienlijk zijn opgelopen met als gevolg dwangsommen van tientallen miljoenen euro’s’ en stelt dat ‘de IND alles op alles moet zetten om weer op schema te komen’. De motie overweegt dat ‘het beperken van de rechtsbijstand tot extra werk voor deIND gaat leiden’. De Tweede Kamer zal op 26 november over de motie stemmen.
