Activeren van staatsnoodrecht in het vreemdelingenrecht

449

In het Hoofdlijnenakkoord 2024 – 2028 beloven de PVV, VVD, NSC en BBB ‘het strengste toelatingsregime voor asiel en het omvangrijkste pakket voor grip op migratie ooit’. Verblijfblog bespreekt de belangrijkste maatregelen in een serie blogs. Het eerste blog gaat over het ‘zo spoedig mogelijk’ activeren van het staatsnoodrecht.

Door Lisanne Groen en Lieneke Slingenberg

In het Hoofdlijnenakkoord staat dat “het hele asiel- en migratiestelsel wordt hervormd” en dat de instroom “gericht en maximaal” wordt teruggedrongen. Om dat te bereiken kondigen de partijen verschillende maatregelen aan. Zo zal de “de uitzonderingsbepaling van de Vreemdelingenwet 2000 (op grond van de artikelen 110 en 111) zo spoedig mogelijk [worden] geactiveerd”. Het activeren van die bepaling zorgt ervoor dat van grote delen van de Vreemdelingenwet kan worden afgeweken. De bedoeling hiervan is, volgens het akkoord, om de “acute noodsituatie, voor de asielinstroom in het algemeen en de asielopvang in Ter Apel en de overige asielcentra in het bijzonder, direct aan te pakken.”

Het Hoofdlijnenakkoord benadrukt dat alle afspraken zich bewegen “binnen de grenzen van de grondwet, de grondrechten, de democratie en de rechtsstaat” en dat het waarborgen van de democratische rechtsstaat een “onmisbare randvoorwaarde” is. Kan binnen deze grenzen gebruik worden gemaakt van de artikelen 110 en 111 Vreemdelingenwet?

Artikel 111 van de Vreemdelingenwet 2000 bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld die afwijken van de hoofdstukken 1 tot en met 7 van de Vreemdelingenwet 2000. Een algemene maatregel van bestuur (AMvB) is een besluit van de regering. De Vreemdelingenwet bestaat uit negen hoofdstukken, waarvan hoofdstuk 8 slechts een aantal algemene en strafbepalingen bevat (waaronder artikel 111) en hoofdstuk 9 de overgangs- en slotbepalingen. Dit betekent dus dat op grond van artikel 111 regels kunnen worden gemaakt door de regering, zonder het parlement, die mogen afwijken van vrijwel de gehele Vreemdelingenwet. Uit het Hoofdlijnenakkoord blijkt overigens niet van welke bepalingen uit de Vreemdelingenwet de partijen precies zouden willen afwijken, noch welke ‘afwijkende’ regels ze in de algemene maatregel van bestuur zouden willen opnemen.

Artikel 111 van de Vreemdelingenwet kan echter niet zomaar worden gebruikt door de regering, maar moet eerst worden ‘geactiveerd’. Dat kan op drie manieren: 1) als de algemene noodtoestand wordt afgekondigd (zie artikel 8 van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden); 2) als een beperkte noodtoestand wordt afgekondigd (zie artikel 7 van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden); en 3) op de manier zoals beschreven in artikel 110 van de Vreemdelingenwet 2000: door ‘separate inwerkingstelling’, dus zónder dat van een van beide noodtoestanden sprake is.

Deze laatste manier zullen de partijen in het Hoofdlijnenakkoord voor ogen hebben gehad. De procedure is als volgt: artikel 110 van de Vreemdelingenwet bepaalt dat artikel 111 in werking kan worden gesteld bij koninklijk besluit, op voordracht van de minister-president. Daarna moet een voorstel voor een zogenoemde ‘voortduringswet’ aan de Tweede Kamer worden gezonden. Als dat wetsvoorstel wordt verworpen, dan moet de inwerkingstelling van artikel 111 weer ongedaan worden gemaakt.

Hoewel voor separate inwerkingstelling dus geen noodtoestand hoeft te zijn afgekondigd, is wel vereist dat ‘buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken’. Aan wat voor omstandigheden moeten we dan denken?

Buitengewone omstandigheden
De artikelen 110 en 111 Vreemdelingenwet 2000 zijn overgenomen uit de Vreemdelingenwet uit 1967 (artikelen 50 en 50a oud). In eerste instantie was de formulering van het criterium voor activatie ‘in geval van oorlog of andere buitengewone omstandigheden’. Dit werd in 1997 gewijzigd naar de huidige formulering ‘indien buitengewone omstandigheden die noodzakelijk maken’. De reden hiervoor was de inwerkingtreding van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden in 1997. Met de inwerkingtreding van die wet werd de term ‘buitengewone omstandigheden’ geïntroduceerd om meer eenheid aan te brengen in het staatsnoodrecht: allerlei verschillende termen die tot dan toe in het staatsnoodrecht werden gebruikt voor inwerkingtreding van noodrecht, werden vervangen door ‘buitengewone omstandigheden’.

Uit de Memorie van Toelichting bij de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden blijkt dat ‘buitengewone omstandigheden’ uiteenlopend van aard kunnen zijn. Zo kunnen zij ontstaan “als gevolg van een crisis in verband met oplopende internationale spanning die in internationaal verband tot maatregelen kan leiden. Op nationaal niveau zal dan toepassing van noodwettelijke bevoegdheden moeten worden overwogen.” Een voorbeeld dat in de Memorie van Toelichting wordt genoemd is een acuut aardolietekort dat als gevolg van  internationale spanning ontstaat en toepassing van de Distributiewet – een ‘noodwet’ die kan worden ingezet om in buitengewone omstandigheden de distributie van goederen te regelen –  onvermijdelijk zou kunnen maken. Ook staat in de Memorie van Toelichting dat buitengewone omstandigheden zich kunnen voordoen in de vorm van grootschalige rampen “die, indien zij in onvoldoende mate met de normale wettelijke bevoegdheden kunnen worden bestreden, leiden tot de noodzaak buitengewone bevoegdheden te gebruiken.”

Bij ‘buitengewone omstandigheden’ werd dus in ieder geval gedacht aan internationale spanning of grootschalige rampen. Verder blijkt dat het activeren van staatsnoodrecht bovendien ‘noodzakelijk’ moet zijn in verband met die omstandigheden. Uit de Memorie van Toelichting bij de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden blijkt dat “zich feitelijke gebeurtenissen moeten voordoen die tot toepassing van noodwettelijke bevoegdheden nopen omdat de normale wettelijke bevoegdheden te kort schieten”.

Activering nu mogelijk?
Volgens het Hoofdlijnenakkoord zal de activatie van artikel 111 Vreemdelingenwet 2000 ‘dragend’ worden gemotiveerd. Welke buitengewone omstandigheden zouden activatie nu noodzakelijk kunnen maken?

Het Hoofdlijnenakkoord noemt twee feitelijke omstandigheden: de huidige asielinstroom en de volle opvangcentra. Het aantal asielzoekers in Nederland fluctueert altijd behoorlijk, en is momenteel niet zo hoog als in bijvoorbeeld 1994, 1998-2000 en 2015, zoals blijkt uit de cijfers van het CBS:

Bron: CBS, 1 februari 2024

Ook in vergelijking met andere Europese landen is de asielinstroom in Nederland niet buitensporig hoog. In maart 2024 werd 4% van alle asielaanvragen in de EU ingediend in Nederland. Andere landen ontvingen veel meer asielaanvragen. Afgezet tegen de omvang van de bevolking is het aantal asielaanvragen in Nederland onder het EU-gemiddelde.

Er bestaan bovendien reeds ‘gewone’ wettelijke bevoegdheden die kunnen worden ingezet bij een hoog aantal asielzoekers. Zo kan bijvoorbeeld de termijn om te beslissen op een asielverzoek met negen maanden worden verlengd ‘indien een groot aantal vreemdelingen tegelijk een aanvraag indient waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden’ (artikel 42, lid, 4, onder 5 Vreemdelingenwet 2000).  Sinds 2022 wordt van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. En als het ‘noodzakelijk is met het oog op een behoorlijke en volledige behandeling van de aanvraag’, kan de termijn nogmaals verlengd worden met ten hoogste drie maanden (artikel 42, lid 5 Vreemdelingenwet 2000). Voor zover de partijen bij het Hoofdlijnenakkoord beogen de instroom door middel van de inzet van het staatsnoodrecht te verlagen, lijkt dat onmogelijk: met Nederlandse regels kan weinig worden uitgericht tegen spanningen en oorlogen buíten de landsgrenzen. Bovendien moet voor het invoeren van een ‘asielstop’ niet alleen worden afgeweken van de Vreemdelingenwet, maar ook van onder andere het Vluchtelingenverdrag, het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en het Europese Unierecht (zie hier).

De overvolle opvangcentra voor asielzoekers zijn het resultaat van een crisis die door de overheid zelf gecreëerd en in stand gehouden wordt, zo concludeerden de Raad voor het Openbaar Bestuur en de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken in 2022. Het Gerechtshof Den Haag verwees in een door Vluchtelingenwerk aangespannen procedure tegen de staat naar deze conclusie en oordeelde dat ‘de huidige problemen in de opvang van asielzoekers – in ieder geval mede – het gevolg zijn van het feit dat de Staat bestaande opvangvoorzieningen vanaf 2016 structureel heeft afgebouwd’. De overvolle centra zijn dus het gevolg van overheidsbeleid, en niet van buitengewone omstandigheden in de zin van internationale spanning of een grootschalige ramp. Bovendien bestaan ook hiervoor reguliere wettelijke bevoegdheden. Op grond van de Spreidingswet kan de staatssecretaris immers, indien nodig, na 1 november a.s. aan colleges van burgemeesters en wethouders de opdracht geven om extra opvangvoorzieningen voor asielzoekers in hun gemeenten mogelijk te maken. De partijen willen deze wet weer intrekken. Het intrekken van reguliere wettelijke bevoegdheden vormt echter geen voldoende reden voor het activeren van staatsnoodrecht. Daar komt bij dat de Vreemdelingenwet nauwelijks bepalingen bevat over opvang, en buitenwerkingstelling daarvan niet zal bijdragen aan het oplossen van de opvangcrisis. Bovendien geldt ook hier dat eventuele nieuwe regels over opvang in overeenstemming moeten zijn met onder andere het Vluchtelingenverdrag, het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en het Europese Unierecht.

Een overtuigende motivering voor de conclusie dat buitengewone omstandigheden activering van artikel 111 Vreemdelingenwet noodzakelijk maken lijkt dus niet beschikbaar. En juist vanuit democratisch-rechtsstatelijk perspectief is het zeer onwenselijk om van staatsnoodrecht gebruik te maken als daar geen aanleiding voor is.

Asielcrisiswet?
Een tweede maatregel uit het Hoofdlijnenakkoord is het per direct invoeren van een tijdelijke ‘asielcrisiswet’. De asielcrisiswet moet gedurende twee jaar een aantal extra bevoegdheden invoeren, met betrekking tot onder andere het registreren van asielverzoeken, het (volledig?) opschorten van de beslistermijn van asielverzoeken en het uitzetten van vreemdelingen. Het gaat hier om een wet, dus deze maatregel ziet niet op de mogelijkheid die in dit blog werd beschreven om bij algemene maatregel van bestuur (AMvB) regels te maken, die mogen afwijken van de Vreemdelingenwet. Voor het aannemen van een wet is (anders dan bij een AMvB) instemming van de Eerste en Tweede Kamer vereist. In een wet kunnen bepalingen van de Vreemdelingenwet 2000 gewoon worden ingetrokken of aangepast. Anders dan het activeren van artikel 111 Vreemdelingenwet 2000, is het invoeren van een crisiswet geen onderdeel van het bestaande staatsnoodrecht. Hiervoor bestaan geen speciale regels of criteria. Of de maatregelen die worden voorgesteld in het Hoofdlijnenakkoord in een asielcrisiswet kunnen worden ingevoerd, hangt wel af van de vraag of ze in overeenstemming zijn met de Europeesrechtelijke en mensenrechtelijke verplichtingen van Nederland. Of het Europese recht en mensenrechtenverdragen ruimte laten voor de voorgestelde maatregelen, ofwel een mogelijkheid bieden voor het afwijken van de reguliere regels vanwege een crisis wordt besproken in een volgend blog.