Asiel voor Oekraïners?

6319

Volgens de VN Vluchtelingenorganisatie UNHCR zijn op 3 maart 2022 ongeveer een miljoen Oekraïners het land ontvlucht. Sommigen van hen hebben inmiddels in Nederland asiel aangevraagd. Tegelijkertijd verbleven er ook voor het uitbreken van de oorlog al Oekraïners in Nederland, met of zonder verblijfsrecht. Wat is de verblijfspositie van deze Oekraïense migranten?

Door Marcelle Reneman

Kranten en journaals staan dezer dagen bol van de beelden van Oekraïners, vooral vrouwen en kinderen, die naar Polen, Slowakije, Hongarije en Roemenië proberen te vluchten. Er zijn lange files richting de grens en wachtrijen bij de grensposten van deze landen. Sommige van deze Oekraïners zullen doorreizen naar Nederland en hier willen verblijven, bijvoorbeeld omdat zij hier familie hebben. De Europese Commissie schat dat, afhankelijk van het verloop van de situatie in Oekraïne, tussen de 2,5 en 6,5 miljoen Oekraïners ontheemd zullen raken, waarvan een groot deel de EU zal binnenkomen.

In dit blog leggen we uit welke verschillende mogelijkheden Oekraïners hebben om de EU in te reizen en daar een verblijfsrecht te verkrijgen aan de hand van vier onderwerpen: EU grenscontroles, visumvrij inreizen van de EU, de voorwaarden voor asiel of tijdelijke bescherming en de situatie van niet-Oekraïense derdelanders die Oekraïne zijn ontvlucht.

Soepelere controle aan de grenzen
De Europese Commissie heeft op 2 maart 2022 richtlijnen gepubliceerd voor de controle aan de buitengrenzen van de EU met Oekraïne. Deze richtlijnen moeten ervoor zorgen dat Oekraïners het land snel kunnen verlaten terwijl tegelijkertijd een hoog niveau van veiligheidscontroles wordt verzekerd. De grenswachten van de EU-lidstaten kunnen worden bijgestaan door het Europese Grens- en kustwachtagentschap (Frontex) en Europol. De richtlijnen van de Commissie bevatten onder meer de volgende maatregelen:

  • Vereenvoudigde grenscontroles voor bepaalde categorieën personen, waaronder kwetsbare personen (o.a. kinderen) en transportarbeiders;
  • De mogelijkheid grenscontroles toe te passen op veilige plaatsen buiten de grensposten of op nieuwe tijdelijke grensposten;
  • Gemakkelijke grensoverschrijding voor hulpdiensten, zoals ambulances, politie en brandweer;
  • Speciale rijen bij grensposten voor organisaties die humanitaire hulp in Oekraïne bieden;
  • Het zonder invoerrechten en op vereenvoudigde wijze meenemen van persoonlijke bezittingen en huisdieren.

Visumvrij inreizen en vrije termijn
De Europese Commissie verwacht dat ongeveer de helft van de Oekraïners visumvrij de EU in zal reizen om zich bij familie te voegen of te werken en dat de andere helft asiel zal aanvragen. Sinds 2017 hebben Oekraïners geen visum meer nodig om de EU in te reizen. Dit is het gevolg van het Associatieverdrag tussen Oekraïne en de Europese Unie, dat in artikel 19 oproept om de bewegingsvrijheid van burgers te verbeteren en progressie te boeken met het maken van afspraken over visumvrij te reizen. In mei 2017 werd een verordening aangenomen, waarin in staat dat Oekraïners die in het bezit zijn van een biometrisch paspoort geen visum hoeven aan te vragen voor de Europese Unie. De vrijstelling van de visumplicht geldt uitdrukkelijk niet voor Oekraïners die geen biometrisch paspoort hebben, een paspoort dat Oekraïne overigens in 2012 introduceerde.

Oekraïners die een geldig biometrisch paspoort hebben, mogen de EU inreizen en 90 dagen op het grondgebied verblijven, mits aan alle voorwaarden van de Schengengrenscode wordt voldaan. Die voorwaarden zijn onder meer dat de vreemdeling voldoende middelen van bestaan heeft en geen gevaar vormt voor de openbare orde of de nationale veiligheid (zie artikel 6 Schengengrenscode). Bovendien moet zij volgens de Schengengrenscode kunnen onderbouwen dat het verblijf tijdelijk zal zijn en zij dus na 90 dagen de EU zal verlaten. Oekraïners die aan de voorwaarden voldoen mogen tijdens hun verblijf naar alle lidstaten van de EU reizen. Zij mogen niet werken zonder dat hun werkgever daarvoor een vergunning heeft.

Nederland heeft aangekondigd coulant om te gaan met de vrije termijn van Oekraïners. Zij kunnen de vrije termijn verlengen tot een periode van 180 dagen. Bovendien ‘is afgesproken dat inwoners van Oekraïne die de maximale termijnen overschrijden, hier in verband met de huidige situatie geen problemen van zullen ondervinden’. Dit geldt ook voor Oekraïners die een visum voor kort verblijf hebben (het gaat hier waarschijnlijk om personen die een visum hebben aangevraagd omdat zij geen biometrisch paspoort hebben).

Versoepeling van de voorwaarden voor binnenkomst en doorreis
Niet alle Oekraïners die aan de buitengrens van de EU arriveren zullen in het bezit zijn van een biometrisch paspoort. UNHCR meldde in 2020 dat Oekraïners die wonen in de Krim of de gebieden in het oosten van Oekraïne waar de Oekraïense regering geen controle meer had, problemen ondervinden bij het aanvragen van identiteitsbewijzen en biometrische paspoorten. Dit geldt ook voor Oekraïners die deze gebieden hebben verlaten en elders in Oekraïne zijn gaan wonen. Dit komt doordat de verificatie van gegevens in archieven in de genoemde gebieden moeilijk is en veel tijd kost. Daarnaast hebben sommige Oekraïners het land mogelijk in alle haast moeten ontvluchten zonder de tijd te hebben hun paspoort (thuis) op te halen of aan te vragen. Ook andere voorwaarden voor binnenkomst, zoals het hebben van voldoende middelen van bestaan, kunnen een probleem vormen.

De Europese Commissie heeft in haar richtlijnen voor de controle aan de buitengrenzen van de EU met Oekraïne aangegeven dat de EU lidstaten gebruik kunnen maken van de mogelijkheid die de Schengengrenscode biedt om op humanitaire gronden af te wijken van de voorwaarden voor binnenkomst (zie artikel 6 lid 5). Hier gaat het dus onder meer om het hebben van een (biometrisch paspoort of voldoende middelen van bestaan. Indien Oekraïners zich in het verleden niet aan (Europese) migratieregels hebben gehouden, mag hen dat niet tegengeworpen worden. Lidstaten moeten in dat geval inreisverboden en registraties in het Schengeninformatiesysteem (SIS) negeren.

Wanneer een lidstaat een Oekraïner die niet aan de voorwaarden van de Schengengrenscode op humanitaire gronden toegang verleent, dan geldt die toegang alleen voor het grondgebied van die lidstaat en niet voor de hele EU. De Europese Commissie moedigt lidstaten echter in haar richtlijnen aan om Oekraïners, die geen paspoort, maar wel andere documenten hebben (bijvoorbeeld een identiteitskaart of een geboorteakte van hun kinderen) te ondersteunen bij het doorreizen naar een andere EU lidstaat. Lidstaten die grenscontroles aan de binnengrenzen toepassen kunnen vervoerders (zoals bus- en treinmaatschappijen) verzekeren dat zij geen boetes zullen opleggen als deze Oekraïners zonder paspoort naar hun grondgebied vervoeren.

Asiel aanvragen in de EU
Oekraïners kunnen in de Europese Unie asiel aanvragen. Zij zijn onderdanen van een derde land (niet EU-lidstaat) en vallen daarom onder alle Europese richtlijnen over asiel. Zij kunnen asiel krijgen als zij aan de voorwaarden voor vluchtelingschap of subsidiaire bescherming voldoen (zie de Kwalificatierichtlijn en ons blog ‘Subsidiaire bescherming en de vluchtelingenstatus). Om in aanmerking te komen voor vluchtelingschap moeten Oekraïners aannemelijk maken dat zij een gegronde vrees voor vervolging hebben vanwege een vervolgingsgrond (ras, godsdienst, nationaliteit, politieke overtuiging of het behoren tot een bepaalde sociale groep). Wanneer Oekraïners vluchten vanwege de algemene oorlogssituatie in hun land, dan zal aan het vereiste van een vervolgingsgrond waarschijnlijk niet voldaan worden. Subsidiaire bescherming kan worden verleend als sprake is van een reëel risico op ernstige schade. Ernstige schade kan bestaan uit een ‘ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict’. Het is nog onduidelijk of de EU-lidstaten accepteren dat sprake is van een dergelijke situatie in Oekraïne.

Verantwoordelijke lidstaat voor behandeling van het asielverzoek (Dublin)
De Dublinverordening regelt welke EU-lidstaat verantwoordelijk is voor het asielverzoek van een derdelander (zie ook ons blog ‘Interstatelijk vertrouwen in het Dublinsysteem’. Wanneer een Oekraïner met een biometrisch paspoort de EU is binnengekomen (en dus geen visum nodig heeft) dan is de EU-lidstaat waar hij of zij asiel aanvraagt ook verantwoordelijk voor de behandeling van het asielverzoek (zie artikel 14 lid 2). Als een Oekraïner in Polen de EU binnenkomt en doorreist naar Nederland, dan is Nederland dus verantwoordelijk voor het asielverzoek

Dat geldt ook voor alleenstaande minderjarigen zonder paspoort die geen familieleden in de EU hebben. Alleenstaande minderjarigen die wel familieleden hebben die (rechtmatig) in een EU-lidstaat verblijven, worden in principe met die familieleden herenigd (artikel 8). Hetzelfde is van toepassing op (volwassen) Oekraïners die gezinsleden hebben die in een EU-lidstaat een asielvergunning hebben gekregen of daar in de asielprocedure zitten (artikel 9-11). Wanneer een Oekraïner een visum heeft gekregen voor een EU-lidstaat, dan is die lidstaat verantwoordelijk voor het asielverzoek (artikel 12). De EU-lidstaat die een Oekraïner om humanitaire redenen toegang heeft gegeven tot zijn grondgebied wordt ook verantwoordelijk voor het asielverzoek . Wanneer een Oekraïner op illegale wijze de buitengrens van de EU heeft overschreden, dan is in principe de EU-lidstaat waar hij of zij is binnengekomen verantwoordelijk voor het asielverzoek (artikel 13).

Asiel in Nederland
Oekraïners kunnen in het aanmeldcentrum in Ter Apel een asielaanvraag indienen. Zij worden vervolgens opgevangen in onder meer Ter Apel, Amsterdam en Ede. Op het asielverzoek zal voorlopig niet inhoudelijk worden beslist. De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid heeft op 28 februari 2022 voor de duur van zes maanden een besluit- en vertrekmoratorium afgekondigd voor Oekraïne. Dat betekent dat de beslistermijn van asielverzoeken die de komende zes maanden worden ingediend met een jaar wordt verlengd (naar 18 maanden). De IND bekijkt wel of het mogelijk is interviews af te nemen in lopende asielprocedures. Oekraïners die al eerder in Nederland een asielaanvraag hebben ingediend en zijn afgewezen, hoeven bovendien niet terug te keren naar hun land van herkomst. Als zij een nieuwe asielaanvraag indienen, dan krijgen zij een plek in de asielopvang. Bepaalde categorieën asielzoekers zijn uitgezonderd van het besluit- en vertrekmoratorium. Het gaat onder meer om asielzoekers voor wier asielverzoek een andere EU-lidstaat verantwoordelijk is of die een gevaar vormen voor de openbare orde of nationale veiligheid.

De staatssecretaris heeft ook beslist dat Oekraïne in ieder geval de komende zes maanden niet langer wordt gezien als een veilig land van herkomst (zie hierover ons blog ‘Wat is een veilig land van herkomst?’)

Tijdelijke bescherming in de EU
De Europese Commissie heeft op 2 maart 2022 een voorstel gedaan om Oekraïners tijdelijke bescherming te verlenen op basis van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming. Dit voorstel is op 4 maart 2022 door de Raad aangenomen. De Richtlijn Tijdelijke Bescherming is bedoeld voor een situatie van ‘van massale toestroom van ontheemden uit derde landen die niet naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren’.

Het is de eerste keer dat de Richtlijn Tijdelijke Bescherming wordt gebruikt: ook ten tijde van de hoge instroom van Syrische vluchtelingen in 2015, heeft de EU geen tijdelijke bescherming verleend (zie hierover ook ons blog ‘“Massale toestroom van ontheemden”: een ongebruikte EU-richtlijn’). De maatregel van tijdelijke bescherming is meteen ingegaan en geldt voor de periode van een jaar. Als de situatie in Oekraïne niet verbetert (en de bescherming dus niet wordt beëindigd op grond van artikel 6 Richtlijn Tijdelijke Bescherming) dan kan de tijdelijke bescherming automatisch tweemaal met een half jaar worden verlengd (artikel 4 Richtlijn Tijdelijke Bescherming). Daarna kan de duur van de vergunning nog één keer met een jaar worden verlengd als de situatie in Oekraïne voortduurt, maar dan alleen na een nieuw voorstel daartoe van de Europese Commissie dat met gekwalificeerde meerderheid moet worden aangenomen door de Raad. De maximale duur van deze vergunning is dus drie jaar.

De Richtlijn Tijdelijke Bescherming vraagt lidstaten de personen op die voor de tijdelijke bescherming in aanmerking kunnen komen ‘in een geest van gemeenschappelijke solidariteit’ op te vangen (artikel 25). De Europese Commissie zal zorgen voor uitwisseling van informatie over de opvang van Oekraïners die tijdelijke bescherming vallen en de situatie in de lidstaten monitoren. EU agentschappen zullen lidstaten van wie het opvangsysteem onder druk staat, ondersteunen. Het uitvoeringsbesluit van de Raad zegt niets over verdeling van tijdelijk beschermde Oekraïners over de lidstaten.

De maatregel van tijdelijke bescherming geldt voor personen met de Oekraïense nationaliteit en hun familieleden die ontheemd zijn geraakt sinds 24 februari 2022, na de militaire invasie van het Russische leger. De maatregel vermeldt uitdrukkelijk dat hij van toepassing is op personen die voor 24 februari in Oekraïne verbleven en sluit dus Oekraïners uit die al eerder naar de EU (en Nederland zijn gekomen). Het is de vraag hoe Nederland zal omgaan met Oekraïners die bijvoorbeeld op 24 februari 2022 (toevallig) in Nederland verbleven voor familiebezoek of met Oekraïners die hier (soms al lange tijd) zonder verblijfsvergunning verblijven. Professor Daniel Thym schrijft dat Oekraïners die op 24 februari in het buitenland verbleven ook tijdelijke bescherming krijgen, als hun gewone verblijfplaats (place of habitual residence) maar in Oekraïne is.

Oekraïners die tijdelijke bescherming krijgen, hebben recht op een verblijfsdocument, toegang tot onderwijs, fatsoenlijke huisvesting, sociale bijstand, medische zorg en gezinshereniging (artikel 9-15 Richtlijn Tijdelijke Bescherming). Zij hebben ook toegang tot de arbeidsmarkt. Lidstaten mogen echter wel voorrang geven op de arbeidsmarkt aan onder meer EU-burgers en onderdanen van derde landen die legaal in de EU verblijven en een werkloosheidsuitkering ontvangen (bijvoorbeeld mensen die een asielstatus hebben gekregen). Het is nog onduidelijk onder welke voorwaarden Nederland Oekraïners zal toelaten tot de arbeidsmarkt.

Oekraïners die tijdelijke bescherming krijgen, kunnen gedurende of na hun tijdelijk verblijf een asielverzoek indienen. Volgens de Raad maakt de maatregel het echter minder noodzakelijk voor Oekraïners om onmiddellijk asiel aan te vragen: ‘door de formaliteiten tot een minimum te beperken, vanwege de urgentie van de situatie, kan het risico worden beperkt dat [de asielstelsels van de lidstaten] overbelast raken’. Lidstaten mogen volgens de richtlijn bepalen dat een vreemdeling niet tegelijkertijd tijdelijke bescherming en de status van asielzoeker kan krijgen (artikel 19 Richtlijn Tijdelijke Bescherming). Als een lidstaat tijdens de duur van de tijdelijke bescherming nog niet heeft beslist over een asielverzoek, dan moet dat na afloop daarvan gebeuren (artikel 17 lid 2 Richtlijn Tijdelijke Bescherming). Het is nog niet duidelijk hoe Nederland zal omgaan met de asielverzoeken van Oekraïners nu er tijdelijke bescherming is ingesteld.

Bescherming van derdelanders die in Oekraïne verbleven
Niet alleen Oekraïners ontvluchten Oekraïne, maar ook derdelanders die in het land studeerden, werkten of er asiel hadden (aangevraagd). Er zijn berichten dat derdelanders van Afrikaanse, Aziatische en Caribische afkomst tijdens hun vlucht te maken krijgen met racisme.

De maatregel van tijdelijke bescherming geldt ook voor derdelanders en staatlozen die voor 24 februari 2022 met een asielvergunning in Oekraïne verbleven en sinds die datum ontheemd zijn geraakt. De lidstaten moeten daarnaast tijdelijke bescherming of andere passende bescherming bieden aan derdelanders die ‘kunnen aantonen dat zij vóór 24 februari 2022 legaal in Oekraïne verbleven op basis van een geldige permanente verblijfsvergunning die overeenkomstig Oekraïens recht is afgegeven, en die niet in staat zijn in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong terug te keren’. Werknemers of studenten die voor kortere tijd in Oekraïne verbleven, moeten op humanitaire gronden toegang krijgen tot de EU, ook als zij niet in het bezit zijn van een visum, een paspoort en/of voldoende middelen van bestaan. De lidstaten moeten zorgen voor een veilige doorgang met het oog op terugkeer naar hun land of regio van oorsprong.