Op 8 december 2024 viel het Assad-regime in Syrië. Er zijn bijna 5 miljoen Syriërs gevlucht vanwege de wandaden van dit regime. Ook zijn er meer dan 7 miljoen Syriërs binnen Syrië ontheemd geraakt. Dit blog gaat over het besluitmoratorium dat is ingesteld voor Syrische asielzoekers in Nederland.
Door Anna Chatelion Counet*
De reacties van Syriërs op de regimewijziging in Syrië zijn gemengd. Uiteraard is er vreugde over de val van Assad en zijn gewelddadige regime, maar Syriërs zijn ook beducht voor wat er komen gaat. Zijn de nieuwe machthebbers in staat om verergering van de humanitaire crisis in Syrië te voorkomen en hoe zullen ze leden van minderheidsgroepen behandelen? De recente wraakacties op alawieten en christenen en de volgens Volkskrant-journalist ‘tamme reactie’ uit Damascus vergroten de zorgen van Syriërs in Nederland.
Op 14 december 2024 heeft de minister van Asiel en Migratie vanwege deze instabiele en onduidelijke situatie in Syrië een besluit- en vertrekmoratorium ingesteld. In dit blog bespreken we wat een besluit- en vertrekmoratorium inhoudt en of dit terecht een ‘beslisstop’ wordt genoemd. Het besluitmoratorium is namelijk niet hetzelfde als de ‘asielbeslisstop’ die een belangrijk onderdeel was van de kabinetsplannen, maar in oktober vorig jaar stilletjes van tafel ging.
Besluitmoratorium
Een belangrijk deel van de beoordeling van asielaanvragen bestaat uit de inschatting van de toekomstige risico’s die asielzoekers bij terugkeer in het land van herkomst lopen. Om die beoordeling zorgvuldig uit te voeren is het essentieel dat actuele informatie beschikbaar is over de huidige veiligheidssituatie en de ontwikkeling daarvan. Als zulke informatie vanwege de instabiliteit in het land niet aanwezig is, kan het beslissen op asielaanvragen tijdelijk uitgesteld worden. Het juridische middel dat daarvoor ingezet kan worden, is het besluitmoratorium.
De standaardduur van een besluitmoratorium is zes maanden (artikel 43 Vreemdelingenwet). Het besluitmoratorium Syrië is van toepassing op asielzoekers met de Syrische nationaliteit en staatlozen die in Syrië woonden, veelal Palestijnen. Gedurende de periode waarin het moratorium geldt, neemt de IND geen beslissing op asielaanvragen van Syriërs: niet op nieuwe aanvragen, maar ook niet op aanvragen die al eerder zijn gedaan. Het besluitmoratorium heeft overigens geen gevolgen voor gezinsherenigingsaanvragen.
Eerdere besluitmoratoria
In 2021 werd na het Talibanoffensief een besluitmoratorium ingesteld voor Afghanistan en in 2014 voor de gebieden in Irak waar hevige gevechten tussen Iraakse groepen en ISIS plaatsvonden. In januari 2024 is er een besluitmoratorium ingesteld voor de Palestijnse gebieden. Toen er meer informatie beschikbaar kwam over de situatie in Gaza is de Commissie Strategisch Procederen van VluchtelingenWerk Nederland een zaak gestart om dat moratorium weer te beëindigen. In april 2024 heeft de hoogste bestuursrechter het moratorium naar aanleiding van die zaak beëindigd.
Het gaat bij besluitmoratoria dus om situaties waarbij in korte tijd veel is veranderd en waarbij het nodig is om nog even de spreekwoordelijke kat uit de boom te kijken, alvorens definitieve beslissingen te nemen. Doorgaans worden besluitmoratoria ingesteld vanwege het verslechten van de algemene veiligheidssituatie, bijvoorbeeld door oplaaiende conflicten. Het instellen van een moratorium vanwege mogelijk positieve ontwikkelingen, zoals bij Syrië, is daarom een atypische toepassing van het besluitmoratorium.
Vertrekmoratorium
Een besluitmoratorium wordt meestal gelijktijdig met een vertrekmoratorium ingesteld. Uitgeprocedeerde asielzoekers mogen tijdens het vertrekmoratorium niet uitgezet worden en hoeven ook niet zelfstandig terug te keren. Voor Syrië geldt ook een vertrekmoratorium, maar de gevolgen daarvan zijn niet zo groot. Er was namelijk al geen sprake van uitzettingen naar Syrië, omdat Nederland geen diplomatieke banden had met Syrië. Ook waren er maar weinig Syriërs van wie de asielaanvraag werd afgewezen.
Uitgezonderde asielzaken
Twee soorten zaken zijn uitgezonderd van het besluitmoratorium. Ten eerste gaat het om zaken waarbij de Syriërs volgens de IND hun asielaanvraag eigenlijk in een ander land in hadden moeten dienen, bijvoorbeeld zaken waarin een andere EU-lidstaat op basis van de Dublinverordening verantwoordelijk is voor de asielaanvraag. Daarnaast gaat het om zaken die afgewezen kunnen worden omdat de asielzoeker een misdrijf heeft gepleegd in Nederland of ervan verdacht wordt oorlogsmisdrijven te hebben gepleegd (artikel 1F Vluchtelingenverdrag).
Beslisstop of besluitmoratorium
De IND noemt het besluitmoratorium ook wel een beslisstop. Deze term is verwarrend vanwege het verschil met de ‘asielbeslisstop’, die zou inhouden dat er gedurende twee jaar geen enkele beslissing op asielaanvragen genomen zou worden. De term ‘asielstop’ impliceert ook dat er geen beslissingen genomen kunnen worden. Ondanks het besluitmoratorium moet of mag de IND in sommige gevallen, die niet onder de eerdergenoemde uitzondering vallen, toch een beslissing nemen.
Normaal gesproken moeten asielzoekers binnen 6 maanden een beslissing op hun asielaanvraag krijgen. Vanwege de achterstanden bij de IND duurt dit vaak veel langer (zie ook dit blog over de verlenging van de beslistermijn). De IND mag niet langer dan uiterlijk 21 maanden doen over de beoordeling van asielaanvragen. De uiterste termijn van 21 maanden geldt ook als er een besluitmoratorium is ingesteld. Ook veel Syriërs wachten al lang op de beslissing op hun asielaanvraag. Van de in totaal 14.670 Syriërs met een lopende asielaanvraag wachten er 9.020 al meer dan 6 maanden op een beslissing, van wie 330 al meer dan 15 maanden en 90 al meer dan 21 maanden. Op de asielaanvragen van Syriërs waarbij de 21 maandentermijn is verstreken moet de IND dus een beslissing nemen. Naar verwachting moet de IND tijdens het besluitmoratorium in ieder geval in 420 zaken een beslissing nemen.
Daarnaast mag de IND ook in andere gevallen een beslissing nemen. Zo zou de IND alvast kunnen beslissen op asielaanvragen van bepaalde groepen voor wie al duidelijk is dat Syrië ondanks de regimewijziging nog steeds onveilig is. Tijdens het besluitmoratorium voor Irak (2014-2015) werd bijvoorbeeld alsnog beslist op asielaanvragen van lhbti-asielzoekers, Yezidi’s en andere groepen die gevaar liepen. Binnen het huidige besluitmoratorium voor Syrië is de IND dat vooralsnog niet van plan. Mogelijk dat de recente wraakacties op Alawieten hier nog verandering in brengen.
Hoe te beslissen
In sommige zaken moet de IND dus tijdens het besluitmoratorium een beslissing nemen. De IND is juridisch niet verplicht om deze asielaanvragen in te willigen, dus om een positieve beslissing te nemen. Vanwege de onduidelijkheid van de huidige veiligheidssituatie in Syrië zal het voor de IND echter heel moeilijk zijn om asielaanvragen af te wijzen. De IND moet namelijk actuele landeninformatie hebben om een afwijzing te onderbouwen.
Over deze kwestie is al bij de invoering van de Vreemdelingenwet in 2000 gesproken. De toenmalige minister heeft toen aangegeven dat in deze zaken waarschijnlijk een vergunning verleend moet worden. De onduidelijke situatie maakt dat het risico op refoulement (het terugsturen van mensen naar een onveilige situatie) te groot is.
Ook tijdens het besluitmoratorium voor Afghanistan in 2021-2022 bleek het vanwege de veranderlijke en onzekere situatie vaak niet mogelijk om asielaanvragen af te wijzen, zie bijvoorbeeld deze uitspraak. In deze Afghaanse zaken probeerde de IND zich in te dekken. De IND nam in de beslissing een zin op waarin stond dat de vergunning na afloop van het besluitmoratorium ‘herbeoordeeld’ kon worden. Ofwel: de IND zou na het moratorium opnieuw naar de zaak kijken en de vergunning eventueel weer intrekken. Dit lijkt op het verlenen van een asielvergunning ‘onder voorbehoud’. Maar het verlenen van een asielvergunning ‘onder voorbehoud’ is niet toegestaan. Het is in strijd met de wet en het rechtszekerheidsbeginsel om alleen een voorlopige beslissing te nemen op de asielaanvraag.
Toen deze zaken voor de rechtbank kwamen oordeelde die dat de zin over de ‘herbeoordeling’ geen daadwerkelijk voorbehoud was. De zin had verder ook geen gevolgen. Immers, een vergunning kan altijd ingetrokken worden als aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan. Ondanks de onzekerheid die het opnemen van de mogelijkheid tot herbeoordeling met zich meebrengt, mocht de IND de vergunningen dus op deze manier verlenen. Voor zover bekend zijn er geen vergunningen van Afghanen ingetrokken na afloop van het moratorium.
Conclusie
Het besluitmoratorium wordt onterecht een ‘beslisstop’ genoemd. Het is niet hetzelfde als de ‘asielbeslisstop’ uit de kabinetsplannen, omdat het alleen van toepassing is voor asielzoekers afkomstig uit een land waar een instabiele en onduidelijke situatie is. Ook moet er weer beslist worden op de asielaanvragen als er meer duidelijkheid is over de veiligheidssituatie. Daarnaast moet de IND tijdens het besluitmoratorium beslissen op aanvragen van asielzoekers die al langer dan 21 maanden wachten op hun asielaanvraag. Vanwege de achterstanden bij de IND zijn dit redelijk veel zaken. Deze asielaanvragen kunnen waarschijnlijk niet afgewezen worden.
* Anna Chatelion Counet is buitenpromovendus bij de VU en doet onderzoek naar intrekkingen van asielvergunningen. Zij is juridisch adviseur asielrecht bij VluchtelingenWerk Nederland.
