Automatische dwangsommen in asielrecht niet langer verschuldigd

3338

Met de Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND wilde de wetgever een einde maken aan het sterk stijgende bedrag aan dwangsommen waarop asielzoekers, na te late besluitvorming, recht  hadden. Hoe zit het nu met de mogelijkheid tot het verkrijgen van dwangsommen? Kan de asielzoeker nog gebruik maken van een effectief rechtsmiddel?

Meryem Sayin

Het betalen van dwangsommen was – en is nog altijd – dagelijkse kost voor de IND. Elke keer dat de IND niet binnen de wettelijke beslistermijn een besluit neemt, kan er een dwangsomverplichting bestaan. Op 18 november 2019 informeerde toenmalig staatssecretaris van Justitie en Veiligheid de Tweede Kamer over de lange doorlooptijden van asielaanvragen bij de IND. Het totale bedrag aan dwangsomverplichtingen kwam in 2019 en 2020 tot een hoogtepunt; de dwangsommen liepen op tot een bedrag tussen de € 30 miljoen en € 40 miljoen en elke week kwam daar één miljoen bij (zie ook het blog Verlenging van de beslistermijn in asielprocedures). Op basis van deze feiten nam de staatssecretaris een aantal maatregelen om het bedrag in te perken, waaronder het instellen van een Taskforce.

Op 27 mei 2020 diende de staatssecretaris een wetsvoorstel in om daarmee de oplopende dwangsomverplichtingen verder een halt toe te roepen. Voor de IND zouden de procedures tegen het niet tijdig beslissen juistbelangrijke obstakels’ vormen om zo spoedig mogelijk weer binnen de wettelijke termijnen te beslissen. De tijd van de IND-medewerkers zou vooral aan de behandeling van ‘bijbehorende procedures’ worden besteed, in plaats van aan de inhoudelijke beslissing op de asielaanvragen. Daarom opperde de staatssecretaris dat het nodig is om de mogelijkheid tot het verkrijgen van een bestuurlijke dwangsom én het beroep tegen niet tijdig beslissen uit te sluiten voor asielzaken, waardoor dus géén nieuwe dwangsomverplichtingen kunnen ontstaan (zie ook ‘Rechtsbijstand voor asielzoekers blijft, dwangsommen verdwijnen’). De wet zou ‘voorlopig’ (in ieder geval één jaar) geldig zijn, maar op het moment van indiening werd al onderzocht op welke wijze deze definitief zou kunnen gaan gelden. De mogelijkheden om dwangsommen te verkrijgen is uiteindelijk vanaf 11 juli 2020 voor asielzoekers in het geheel uitgesloten. Wat hierna gebeurde, zal hieronder worden uiteengezet. Maar eerst is het van belang om de uitgangssituatie te begrijpen.

Situatie vóór de Tijdelijke wet
Voordat de opschorting in werking trad, moest de IND, als te laat werd beslist in asielzaken, vaak zowel een bestuurlijke als een rechterlijke dwangsom betalen. Hoe ging dat er precies aan toe en wat is het verschil tussen deze twee soorten dwangsommen?

Voor asielzoekers gold tot voor kort de standaardwerkwijze uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De eerste stap bij het verstrijken van de beslistermijn is het schriftelijk in gebreke stellen van de IND. Als daarna binnen twee weken géén beslissing werd genomen, ontstaat per dag na deze termijn automatisch een verplichting tot betaling van een bestuurlijke dwangsom. Na deze termijn kan, als tweede stap, beroep worden ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit. De rechtbank oordeelt binnen deze beroepsprocedure over de vraag of inderdaad te laat een besluit is genomen door de IND en welke gevolgen hieraan dienen te worden verbonden. In het geval dat te laat is beslist, zal de rechtbank een nadere beslistermijn opleggen en daaraan kan een rechterlijke dwangsom worden verbonden. Voor een rechterlijke dwangsom moet de asielzoeker dus een rechtsmiddel instellen; dit gaat niet automatisch, zoals bij een bestuurlijke dwangsom.

Gevolgen van de Tijdelijke wet
Met de Tijdelijke wet zijn de mogelijkheden om de IND te dwingen een besluit te nemen beperkt. Met de eerste versie van de Tijdelijke Wet, die geldig was tot 11 juli 2021, was de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen het niet tijdig nemen van een besluit in asielzaken uitgesloten. Dergelijke beroepen werden niet-ontvankelijk verklaard. Sindsdien is er ook geen mogelijkheid meer tot het automatisch verkrijgen van een bestuurlijke dwangsom. Daarmee bood de Awb geen middelen meer aan de asielzoeker om de IND te dwingen zo spoedig mogelijk te beslissen na het verstrijken van de beslistermijn.

Deze Tijdelijke wet zou na één jaar vervallen, maar dit is nooit gebeurd. Als binnen dat jaar een wetsvoorstel zou worden ingediend om de mogelijkheid van dwangsommen definitief af te schaffen, zou de wet immers in werking blijven. Dit is gebeurd met een wetsvoorstel (Kamerstukken II, 35749, nrs. 2-3). De nieuwe Tijdelijke wet is in werking gestreden op 11 juli 2021. Ondanks de naam, is het voorlopige karakter van de Tijdelijke wet uit de inhoud geschrapt. De nieuwe wet heeft ervoor gezorgd dat de mogelijkheid om in beroep te gaan tegen beslissen terugkeerde en de rechter weer een nadere beslistermijn aan de IND kon opleggen. De mogelijkheid om een bestuurlijke en rechterlijke dwangsom te verkrijgen bleef echter uitgesloten.

Afdeling zet een streep door de afschaffing van de rechterlijke dwangsom De rechtspraak heeft zich uiteindelijk ook uitgelaten over de besproken maatregelen. Met de belangrijke uitspraken van 6 juli 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1810 en ECLI:NL:RVS:2022:1888) en 30 november 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3352 en ECLI:NL:RVS:2022:3354) heeft de Afdeling geoordeeld over de eerste versie respectievelijk de definitieve versie van de Tijdelijke wet.

In de eerstgenoemde uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat het uitschakelen van de mogelijkheid tot het instellen van beroep tegen niet tijdig beslissen ‘afbreuk doet aan het nuttig effect van het Unierecht’ (de beslistermijnen uit artikel 31 van de Procedurerichtlijn), gelet op het beginsel van effectieve rechtsbescherming (artikel 47 EU-Handvest) en het doeltreffendheidsbeginsel.

Het doeltreffendheidsbeginsel vormt een beperking op de vrijheid van lidstaten om procedurele regels in te stellen. Procedurevoorschriften mogen ‘de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken’. Daarnaast brengt het beginsel van effectieve rechtsbescherming mee dat de nationale rechter ‘de mogelijkheid moet hebben om de aan het Unierecht ontleende rechten doeltreffend te beschermen’, zoals neergelegd in artikel 47 EU-Handvest.

De Afdeling geeft verschillende redenen waarom de uitsluiting van asielzaken afbreuk doet aan het nuttig effect van de vastgestelde beslistermijnen op Unieniveau. Kortgezegd stelt de Afdeling op basis van wetsgeschiedenis vast dat de rechtsgang bij de burgerlijke rechter géén volwaardige vervanger kan zijn van de bestuursrechtelijke rechtsgang. Toch heeft de wetgever, bij de invoering van de Tijdelijke wet, niet gezorgd voor een ander doeltreffend middel om op te komen tegen te trage besluitvorming. Dit maakt het voor een asielzoeker uiterst moeilijk om zijn aan het Unierecht ontleende recht (een tijdig besluit binnen de beslistermijn) doeltreffend in rechte te kunnen uitoefenen. Dit raakt weer aan het beginsel van effectieve rechtsbescherming, zoals volgt uit het door de Afdeling aangehaalde arrest Torubarov (C-556/17), punten 73-74.

De uitsluiting van de mogelijkheid tot het instellen van beroep tegen niet tijdig beslissen, dient dus, vanwege strijd met Unierechtelijke beginselen, buiten toepassing te worden gelaten. Beroepen die eerder (ten onrechte) niet-ontvankelijk zijn verklaard, worden niet automatisch opnieuw onderzocht door de rechtbank. De vreemdeling kan wel om herziening van het beroep verzoeken. Na deze Afdelingsuitspraken heeft de IND ervoor gekozen om de uitsluiting van rechterlijke dwangsommen voort te zetten, hoewel beroep tegen niet tijdig beslissen wel weer mogelijk was.

Eerst stelde de Afdeling dus vast dat de mogelijkheid tot het instellen van een beroep mogelijk moest zijn. In de hierop volgende Afdelingsuitspraak is meer specifiek geoordeeld over de oplegging van een rechterlijke dwangsom die is verbonden aan een nadere beslistermijn. De Afdeling oordeelde op een vergelijkbare wijze: de afschaffing van de rechterlijke dwangsom in asielzaken is in strijd met het beginsel van effectieve rechtsbescherming (artikel 47 EU-Handvest). Dit beginsel brengt immers met zich mee dat rechten die burgers aan het Unierecht ontlenen via de rechter moeten kunnen worden afgedwongen. De rechterlijke dwangsom zorgt ervoor dat het instellen van een beroep tegen niet tijdig beslissen een ‘doeltreffend rechtsmiddel’ vormt: dit ‘dwingt’ de IND tot het sneller nemen van een besluit. Aangezien de rechterlijke dwangsom het middel was om de nadere beslistermijn afdwingbaar te maken, treedt zonder dit middel strijd op met het beginsel van effectieve rechtsbescherming. Dat de Procedurerichtlijn op zichzelf niet het gebruik van dwangsommen voorschrijft, maakt de conclusie van de Afdeling niet anders. Ook na deze uitspraak worden gesloten zaken niet ambtshalve heropend worden, maar dient om herziening te worden verzocht.

In tegenstelling tot de conclusie over rechterlijke dwangsommen, heeft de Afdeling in een andere uitspraak  van 30 november 2022 vastgesteld dat het afschaffen van de bestuurlijke dwangsom niet in strijd is met de Unierechtelijke beginselen van effectieve rechtsbescherming, doeltreffendheid en gelijkwaardigheid. Reden hiervoor is het automatisme op grond waarvan bestuurlijke dwangsommen zijn verschuldigd. Naar het oordeel van de Afdeling vormt deze soort dwangsom geen middel waarmee een asielzoeker de IND kan dwingen tot tijdig beslissen. Het verschuldigd zijn van bestuurlijke dwangsommen vloeit immers rechtstreeks voort uit de Awb: er komt geen rechter aan te pas. Enkel effectieve rechtsmiddelen zijn vereist op grond van artikel 47 EU-Handvest.

Uiteindelijk is de werkwijze dus enkel aangepast in het kader van de bestuurlijke fase, vóórdat beroep bij de rechter wordt ingesteld. In tegenstelling tot wat de Awb voorschrijft, ontstaat na een schriftelijke ingebrekestelling immers géén automatische verplichting tot het betalen van een bestuurlijke dwangsom. Twee weken na een ingebrekestelling kunnen asielzoekers wel weer – volgens de standaard werkwijze – een beroep tegen niet tijdig beslissen instellen. Na een gegrond beroep kan ook een rechterlijke dwangsom aan de door de rechter ingestelde beslistermijn worden gekoppeld.

Vooruitblik termijnverlenging asielaanvragen
Ook andere ontwikkelingen hebben invloed op de behandeling van beroepen tegen niet tijdig beslissen. Eind september 2022 is de beslistermijn voor alle asielaanvragen met 9 maanden verlengd, zodat een asielzoeker in totaal 15 maanden kan wachten (paragraaf C1/2.13 Vc 2000). De publicatie van deze nieuwe paragraaf geldt als een algemene kennisgeving en de IND heeft dus géén individuele kennisgevingen gestuurd om te beslistermijn per zaak te verlengen. Hierdoor zijn sommige ingebrekestellingen prematuur (na zes maanden) ingediend en worden de daaropvolgende beroepen tegen niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk verklaard. Er is echter al geoordeeld door een rechtbank dat de beslistermijn niet rechtsgeldig is verlengd. Als gevolg hiervan is de ingebrekestelling na zes maanden al geldig. Na een gegrond beroep tegen niet tijdig beslissen en overschrijding van de nadere beslistermijn kan dan ook eerder een rechterlijke dwangsomverplichting worden opgelegd en verkregen. De staatssecretaris heeft op 1 februari 2023 hoger beroep ingesteld.