In het afgelopen jaar is er veel aandacht geweest voor boetes en terugvorderingen van leningen vanuit DUO wanneer inburgeringsplichtigen niet tijdig hun inburgeringsexamen hebben gehaald. Zo heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State op 18 februari 2026 geoordeeld dat de staatssecretaris terug had moeten komen van zijn eerdere besluit om een boete op te leggen en een lening terug te vorderen. Dit Verblijfblog bespreekt de juridische achtergrond van deze Afdelingsuitspraak en de betekenis van de uitspraak.
Door Maxime Schoots
Achtergrond
Wanneer een migrant in Nederland een verblijfsrecht heeft gekregen, is zij verplicht om binnen drie jaar in te burgeren. Dit houdt onder meer in dat de migrant het inburgeringsexamen met succes moet afleggen. Als de migrant niet binnen de inburgeringstermijn het examen heeft behaald, kan DUO hen een boete geven voor het te laat inburgeren. Daarnaast kan DUO de lening die een migrant kan afsluiten om de kosten van de inburgeringslessen en -examens te bekostigen, volledig terugvorderen.
De boeteregeling vangt veel kritiek van juristen en belangenorganisaties: de boetes zouden ervoor zorgen dat migranten te zware financiële lasten moeten dragen. Het beleid houdt onvoldoende rekening met de financiële gevolgen van de boetes en terugvorderingen voor de asielstatushouder in kwestie. Daarnaast houdt DUO geen rekening met de oorzaak van het niet-tijdig inburgeren. Omdat er systematisch een boete wordt opgelegd, en de lening automatisch teruggevorderd wanneer de asielstatushouder te laat is met het behalen van het inburgeringsexamen, is er geen aandacht voor de gevallen waarin het voor een persoon onmogelijk is om de cursus af te ronden. Ten gevolge van dit beleid kunnen die personen, naast een boete, onterecht duizenden euro’s aan leningen moeten terugbetalen.
Het arrest Keren
Om meer duidelijkheid te krijgen over de rechtmatigheid van het beleid van DUO, heeft de Afdeling uitleg gevraagd aan het Europese Hof van Justitie over de Kwalificatierichtlijn. De Kwalificatierichtlijn stelt criteria vast voor EU-lidstaten om te bepalen of personen in aanmerking kunnen komen voor een asielstatus. Het regelt daarnaast de rechten en plichten die verbonden zijn aan een asielstatus, bijvoorbeeld het faciliteren van integratie. Het Hof gaf hierover uitleg in haar arrest in de zaak Keren.
In Keren heeft het Hof uitleg gegeven aan artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn. Artikel 34 verplicht EU-lidstaten om te waarborgen dat asielstatushouders toegang hebben tot integratieprogramma’s. Onder dit artikel mogen asielstatushouders verplicht worden om binnen een bepaalde tijd te slagen voor hun inburgeringsexamen, oordeelt het Hof. Hierbij moet wel rekening worden gehouden met de speciale behoeften en omstandigheden van personen, en de specifieke problemen die zij ervaren in hun integratieproces. Daarnaast moet het niveau van het inburgeringsexamen op een passend niveau zijn en niet verder gaan dan noodzakelijk is om goed te integreren.
Het niet behalen van een inburgeringsexamen mag niet systematisch worden bestraft met een geldboete. Daarnaast mag een dergelijke boete niet zo hoog zijn dat zij een onevenredige financiële last vormt voor de betrokken asielstatushouder. Een stelselmatige, te hoge beboeting zou namelijk de toegang tot integratieprogramma’s belemmeren, volgens het Hof. Er moet rekening worden gehouden met de individuele omstandigheden van een asielstatushouder om de snelle en succesvolle integratie te vergemakkelijken. De EU-lidstaat dient dus nadrukkelijk rekening te houden met de persoonlijke omstandigheden en de gezinssituatie van de betrokkene in de context van integratie.
Daarnaast is het niet toegestaan dat asielstatushouders zelf volledig opdraaien voor de kosten van inburgeringscursussen en examens. Een systeem waarbij deze kosten via een lening worden voorgeschoten en vervolgens worden teruggevorderd, is daarom in strijd met het Unierecht. In het bijzonder is het onverenigbaar met artikel 34 wanneer een lening enkel wordt kwijtgescholden indien het examen tijdig wordt behaald. In een dergelijk geval blijft de asielstatushouder immers in beginsel aansprakelijk voor mogelijk zeer hoge kosten van het inburgeringstraject, tenzij die tijdig slaagt of wordt vrijgesteld van de terugbetalingsverplichting. Dat legt een onevenredige financiële druk op de betrokkene, en belemmert bovendien de toegang tot integratieprogramma’s.
Het Hof oordeelt daarom dat – gelet op de speciale behoeften van asielstatushouders, hun bijzondere kwetsbaarheid, en het doel om toegang tot integratie te bevorderen – de lidstaten de kosten van de verplichte integratiemaatregelen niet bij de asielstatushouders zelf mogen leggen. De integratiemaatregelen moeten in beginsel kosteloos zijn. Het is wel eventueel mogelijk dat lidstaten aan asielstatushouders die over voldoende financiële middelen beschikken een financiële bijdrage opleggen die niet onredelijk is.
Boetebepalingen Wi2013
Op 9 juli 2025 heeft de Afdeling gevolg gegeven aan deze uitspraak van het Europese Hof van Justitie. In haar uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat de Wet inburgering 2013 in strijd is met Europees recht, door boetes stelselmatig uit te delen aan inburgersplichtigen die niet tijdig hun inburgeringsexamen hebben voltooid. Het probleem ligt in dit stelselmatige karakter: het niet met succes afleggen van een inburgeringsexamen mag niet automatisch worden bestraft met een geldboete. De Afdeling gaat hier niet verder in op de hoogte van de boete, of de hoogte proportioneel is, en of DUO voldoende rekening heeft gehouden met de persoonlijke situatie van de asielstatushouder waardoor die zijn inburgeringstraject niet tijdig afrondde. Ten aanzien van de terugbetalingsverplichting sluit de Afdeling zich eveneens aan bij het arrest Keren van het Hof van Justitie van de Europese Unie: ‘Omdat de verplichte integratiemaatregelen voor asielstatushouders kosteloos moeten zijn, is ook de terugbetalingsverplichting van de overheidslening in strijd met het Unierecht’.
‘Evident onredelijk’
Ruim een halfjaar later volgt een nieuwe uitspraak van de Afdeling over het boetebeleid bij niet tijdige inburgering. In deze zaak moest de asielstatushouder voor 26 oktober 2019 aan haar inburgeringsplicht voldoen. Omdat zij niet op tijd was ingeburgerd, heeft DUO een boete opgelegd van €1.250,00 en bepaald dat zij de lening die zij had afgesloten om de kosten van de inburgeringslessen en examens te bekostigen, volledig moet terugbetalen.
Hiertegen beroept de asielstatushouder zich op de uitspraak van de Afdeling van 9 juli 2025. De Afdeling heeft in die uitspraak geoordeeld dat DUO niet stelselmatig boetes mag opleggen aan asielstatushouders wanneer zij niet tijdig hun inburgeringstraject afronden. De Afdeling volgt de asielstatushouder in haar betoog dat het boete- en terugvorderingsbeleid van DUO in strijd is met het arrest Keren.
De staatssecretaris voert ter verdediging aan dat volgens het Europese recht alleen in bijzondereomstandigheden een bestuursorgaan, zoals DUO, de verplichting kan hebben om terug te komen op een onherroepelijk geworden besluit. De Afdeling gaat niet mee in deze redenering: als een besluit – zoals het opleggen van een boete wegens niet tijdig inburgeren – in strijd is met een arrest van het HvJ-EU, is het volgens de Afdeling ‘evident onredelijk’ om toch aan zo’n besluit vast te houden en er niet op terug te komen. Het maakt daarbij niet uit dat het arrest Keren nog niet bestond toen het boetebesluit werd genomen: een arrest van het HvJ-EU waarin zij uitleg geeft over een bepaalde Europese regeling dient immers te laten zien hoe het recht altijd heeft gegolden. Hierom concludeert de Afdeling dat de weigering van DUO om terug te komen op deze terugbetalingsverplichting onredelijk is.
Conclusie
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 18 februari 2026 benadrukt dat de Staatssecretaris evident onredelijk handelt als zij niet terugkomt op haar boete- en terugvorderingsbesluiten in de context van niet-tijdig inburgeren. In de uitspraak leidt dit oordeel van de Afdeling ertoe dat de boete voor de asielstatushouder vervalt en zij niet meer verplicht is om de lening die zij heeft afgesloten, terug te betalen.
De Afdelingsuitspraak betrof het boete- en terugvorderingsbeleid van DUO onder de Wet inburgering 2013. Sinds januari 2022 is de Wet inburgering 2021 in werking getreden. Ook deze nieuwe wet vangt kritiek: hoewel de lening waarmee asielstatushouders hun inburgeringscursussen en -examens moesten bekostigen is afgeschat, geldt dit niet voor andere personen die moeten inburgeren. Bovendien worden er meer vereisten gesteld aan inburgering, en zijn er mogelijke momenten voor sancties bij het niet behalen van de inburgeringsplicht toegevoegd.
