Op 2 december 2024 reageerden de Nederlandse Orde van Advocaten, de Raad voor de Rechtspraak en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op conceptwetsvoorstellen tot wijziging van de Vreemdelingenwet. Deze organisaties waren kritisch op de korte reactietermijn en het vertrouwelijke en selectieve karakter van de consultatieprocedure. Verblijfblog bespreekt de consultatieprocedure bij totstandkoming van wetgeving.
Door Lisanne Groen en Lieneke Slingenberg
Op 14 november 2024 stuurde minister Faber een brief aan de Tweede Kamer waarin ze de planning beschreef van verschillende wetgevingstrajecten op het gebied van asielmigratie. De eerste twee nieuwe wetsvoorstellen worden waarschijnlijk nog voor het kerstreces ter advisering voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State: de asielnoodmaatregelenwet en het wetsvoorstel ter invoering van het tweestatusstelsel. Voor beide wetsvoorstellen is geen gebruik gemaakt van internetconsultatie. Beide voorstellen zijn slechts ter consulatie voorgelegd aan de Raad voor de Rechtspraak (RvdR) en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS). Het wetsvoorstel ter invoering van het tweestatusstelsel is daarnaast ook voorgelegd aan de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA). Deze drie organisaties kregen één week te tijd om te reageren.
Volgens de RvdR vormt een adviestermijn van één week echter geen goede basis voor zorgvuldige advisering, zeker niet als het gaat om grote herzieningen. De voorzitter van de ABRvS merkte op dat het door de korte reactietermijn van een week niet mogelijk is geweest om een inschatting te maken van de precieze omvang van de toename van procedures. De NOvA stelde dat de kwaliteit van wetgeving ernstig in het gedrang komt en dat ondermijning van de democratische rechtsstaat op de loer ligt. De NOvA is daarnaast ook kritisch op het vertrouwelijke en selectieve karakter van deze consultatieronde.
In dit blog bespreken wij de regels voor het in consultatie geven van conceptwetsvoorstellen en in hoeverre de hiervoor beschreven gang van zaken afwijkt van wetgeving, beleid en praktijk over de wetgevingsprocedure.
Verplichting om advies te vragen?
In hoofdstuk 5 van de Grondwet is de wetgevingsprocedure weergegeven. Deze weergave is beknopt; regels over hoe wetgeving moet worden voorbereid, bevat de Grondwet niet. Vanaf de jaren ’80 van de vorige eeuw is echter ‘wetgevingskwaliteitsbeleid’ ontwikkeld, dat sindsdien verder is uitgewerkt en verfijnd.
Bij de departementale voorbereiding van wetgeving staan de Aanwijzingen voor de Regelgeving, het Draaiboek voor de regelgeving en het Beleidskompas centraal. Deze documenten bevatten regels over wetgevingstechniek (hoe worden wetsbepalingen opgeschreven?), maar ook meer inhoudelijke en procedurele normen. Zo moet wetgeving bijvoorbeeld duideliijk, uitvoerbaar en handhaafbaar zijn. Om dat goed na te kunnen gaan, kunnen conceptwetsvoorstellen worden voorgelegd aan andere organisaties die met de uitvoering van wetten te maken krijgen.
Sommige organisaties hebben een wettelijke taak tot advisering van de overheid. Zo is wettelijk bepaald dat de RvdR tot taak heeft de regering en de Staten-Generaal te adviseren over wetgeving en rijksbeleid op het terrein van de rechtspleging, zoals de voorgenomen wijzigingen van de Vreemdelingenwet. De Vreemdelingenwet bepaalt dat de Adviesraad Migratie de minister adviseert over onder andere wijzigingen van de Vreemdelingenwet. Dat voor sommige organisaties een adviserende taak in de wet is opgenomen, betekent niet dat de minister ook verplicht is om advies in te winnen. In een aantal gevallen is dat anders: consultatie maakt dan verplicht deel uit van de totstandkomingsprocedure van een wet. Zo moeten bijvoorbeeld gemeente– en provinciebesturen adviseren over conceptwetsvoorstellen die hun taken en bevoegdheden ‘in betekenende mate’ wijzigen. Dit kan alleen worden overgeslagen bij ‘dringende omstandigheden’. Over bijvoorbeeld de voorgenomen intrekking van de Spreidingswet en de voorgenomen wijzigingen van de Huisvestingswet ten aanzien van de huisvesting van statushouders zullen gemeenten en provincies dus moeten worden geconsulteerd.
Ook als de wet niets regelt over het in consultatie geven van een conceptwetsvoorstel, is het gebruikelijk dat conceptwetsvoorstellen aan relevante organisaties – die bijvoorbeeld veel met de wet moeten gaan werken – worden voorgelegd. Dat is in dit geval gebeurd met het wetsvoorstel ter invoering van het tweestatusstelsel, dat (ook) aan de NOvA en de ABRvS is voorgelegd. Het Draaiboek voor de regelgeving legt uit dat de RvdR geen advies geeft namens de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State en dat deze instantie dus apart dient te worden geconsulteerd indien een wetsvoorstel van invloed kan zijn op het werkterrein van de Afdeling. Het gebruik om belanghebbenden en belangenorganisaties te consulteren over conceptwetsvoorstellen sluit aan bij de Guiding Principles of Democratic Lawmaking and Better Laws van het OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights. Op grond van Principe 7 moeten belangenorganisaties op tijd worden geïdentificeerd en worden betrokken tijdens het gehele wetgevingsproces. Het is gebruikelijk dat de consultatiefase alleen wordt overgeslagen bij eenvoudige, routinematige wetsvoorstellen. Dat is echter geen harde regel.
Het niet consulteren van de Adviesraad Migratie of organisaties zoals Vluchtelingenwerk of het College voor de Rechten van de Mens is in dit geval dus niet in strijd met de wet, maar wijkt wel in hoge mate af van het wetgevingskwaliteitsbeleid en de praktijk.
Als advies wordt gevraagd, op welk moment dan, en wat is de adviestermijn?
In het wetgevingsbeleid zijn uitgangspunten neergelegd voor de fase waarin om advies wordt gevraagd. In het Draaiboek voor de regelgeving staat dat het aanbeveling verdient om de adviezen in te winnen tijdens de voorbereiding van de wet op het departement. Dat is niet alleen handig omdat dan nog rekening kan worden gehouden met de inbreng van de verschillende organisaties, maar het is óók van belang in het kader van de advisering door de Afdeling advisering van de Raad van State.
De Grondwet bepaalt dat de Afdeling advisering van de Raad van State altijd over een wetsvoorstel moet adviseren. Zij doet dit echter in laatste instantie: gelet op haar positie moet de Afdeling advisering kunnen adviseren over het ‘complete plaatje’ (zie bijv. par. 5). Dit staat ook vermeld in het Draaiboek voor de regelgeving: pas als alle overige adviezen over het onderwerp zijn ingewonnen, brengt de Afdeling advisering een advies uit. Dit brengt met zich dat de Afdeling in principe níet tot advisering overgaat als de wet tot consultatie verplicht, maar die consultatie niet heeft plaatsgevonden. Daar is in dit geval echter geen sprake van.
Voor de adviezen die op grond van de genoemde wettelijke bepalingen kunnen worden gevraagd bepaalt de wet niet welke termijn hiervoor geldt. Dat geldt ook voor de verplichte consultatie van gemeente- en provinciebesturen, maar hierover is in de Code Interbestuurlijke Verhoudingen, die afspraken bevat tussen het rijk en de decentrale overheden, een termijn van maximaal twee maanden afgesproken. Zo’n afspraak bestaat niet met de RvdR of de Adviesraad Migratie.
Het Draaiboek voor de regelgeving vermeldt dat voor het geven van een consultatiereactie een ‘redelijke termijn’ moet worden geboden. Hoe ingewikkelder en omvangrijker het voorstel, hoe langer een redelijke termijn duurt. Bij grote spoed (dit was bijvoorbeeld het geval bij de totstandkoming van wetgeving tijdens de coronacrisis, zie punt 10) kan de termijn ook worden verkort.
In dit geval is echter geen sprake van grote spoed (onze eerdere analyse daarover is nog steeds van toepassing). Een termijn van één week voor het geven van advies kan daarom moeilijk als een redelijke termijn worden gezien, gelet ook op de omvangrijke implicaties van de voorstellen.
Internetconsultatie
Bij de voorbereiding van wetsvoorstellen kunnen – en in sommige gevallen: moeten – relevante organisaties dus om advies worden gevraagd. Daarnaast wordt gebruik gemaakt van een bredere manier van consulteren, namelijk op www.internetconsultatie.nl. Via deze website kan iedereen op een conceptwetsvoorstel reageren.
Consultatie via internet begon in 2009 als een experiment, maar sinds 2017 worden in principe alle wetsvoorstellen in internetconsultatie gebracht om de kwaliteit van wetgeving te vergroten en de transparantie van het wetgevingsproces te bevorderen. Alleen als het bijvoorbeeld om puur technische wijzigingen of de implementatie van EU-regelgeving gaat, is internetconsultatie optioneel. In het Draaiboek voor de regelgeving wordt nog een aantal redenen genoemd waarom van internetconsultatie kan worden afgezien: het voorkomen van calculerend gedrag bij fiscale voorstellen, situaties waarin consultatie niet in betekenende mate kan leiden tot aanpassing van het voorstel, of spoed- en noodwetgeving. Al deze gevallen zijn hier niet aan de orde. Het niet gebruiken van internetconsultatie is in dit geval dus in strijd met het beleid, en zal gemotiveerd moeten worden.
Openbaarheid van (concept)wetsvoorstellen
Bij internetconsultatie over een wetsvoorstel worden de conceptwettekst en -toelichting op de website geplaatst. In de praktijk worden conceptwetsvoorstellen en -toelichtingen in de meeste gevallen dus openbaar op het moment dat de internetconsultatie van start gaat. Iedereen kan ze dan zien – ook leden van de Tweede Kamer, waar het voorstel dan nog niet is ingediend. Internetconsultatie geeft ook hen de gelegenheid om vroegtijdig kennis te nemen van voorgenomen wetgeving. Als op grond van één van de hierboven genoemde uitzonderingen geen gebruik wordt gemaakt van internetconsultatie, dan wordt het wetsvoorstel in de praktijk openbaar gemaakt zodra het wordt voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State, op de Wetgevingskalender (zie hiervoor dit voorbeeld).
De openbaarheid is ook wettelijk geregeld: op grond van artikel 3.3 , lid 1, onderdeel c van de Wet open overheid moeten wetsvoorstellen waarover advies wordt gevraagd actief openbaar worden gemaakt. Dit moet binnen twee weken (lid 4). Dit artikellid is echter nog niet inwerking getreden. Dat gebeurt volgens de planning pas medio 2025.
Met betrekking tot de openbaarheid van uitgebrachte adviezen stelt het Draaiboek voor de regelgeving dat het uitgangspunt is dat zij binnen vier weken nadat zij zijn uitgebracht openbaar worden gemaakt, tenzij één van de uitzonderingen uit artikel 5.1 van de Wet open overheid van toepassing is. Deze uitzonderingen zien onder andere op de veiligheid van de Staat, persoonsgegevens en de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Het Draaiboek stelt verder dat ook het wetsvoorstel openbaar moet worden gemaakt (als dat nog niet was gebeurd) zodra het advies openbaar wordt.
De twee wetsvoorstellen waarover door de NOvA, de RvdR en de ABRvS is geadviseerd zijn nu nog niet openbaar, omdat er geen gebruik is gemaakt van internetconsultatie. Gebruikelijk is dat ze dan openbaar worden gemaakt op het moment dat ze voor advies aan de Afdeling advisering van de Raad van State worden voorgelegd. Bovendien blijkt uit het Draaiboek voor de regelgeving dat ze openbaar moeten worden gemaakt binnen vier weken nadat adviezen over deze wetsvoorstellen zijn uitgebracht. Nu op 2 december jl. adviezen zijn uitgebracht, moeten deze wetsvoorstellen dus op grond van dit beleid in ieder geval uiterlijk op 30 december 2024 openbaar worden gemaakt.
Belang van consultatie
Krap twee weken voordat minister Faber de conceptwetsvoorstellen ter consultatie voorlegde aan de NOvA, de RvdR en de ABRvS verscheen de ‘Staat van de wetgevingskwaliteit’, een periodieke beschouwing die het kabinet Rutte-IV in reactie op de toeslagenaffaire aan de Kamers had toegezegd. Het belang van zorgvuldige voorbereiding van wetgeving wordt hierin benadrukt, en internetconsultatie wordt genoemd als instrument dat de transparantie vergroot en het mogelijk maakt relevante partijen tijdig te betrekken bij nieuwe wetgeving. In de handreiking ‘Werken aan Wetten’ van en voor de Tweede Kamer, wordt de kwaliteit van wetgeving en een zorgvuldige voorbereiding eveneens benadrukt.
Zoals ook Commissie Meijers benadrukt passen het overslaan van relevante partijen in de consultatiefase, het bieden van een zeer korte reactietermijn om op een adviesverzoek te reageren en het overslaan van de internetconsultatie niet bij een zorgvuldige voorbereiding van wetgeving. Dit blog laat bovendien zien dat de gang van zaken op verschillende punten afwijkt van het eigen wetgevingsbeleid van de overheid. Voor afwijking van beleid is een ‘dragende motivering’ noodzakelijk en het is de vraag of die in dit geval beschikbaar is.
