Controversieel of niet?

1688

Op 15 januari 2021 viel het kabinet Rutte III. Momenteel zijn in totaal 308 onderwerpen controversieel verklaard, waarvan 54 migratierechtelijke onderwerpen zijn. Dit houdt in dat deze onderwerpen of wetgevingstrajecten zijn stil gelegd tot het moment dat een nieuw kabinet aantreedt. Dit blog bespreekt waarom en hoe bepaalde onderwerpen als controversieel zijn verklaard.

 Door Nina Fokkink

Waarom en hoe worden onderwerpen controversieel verklaard?
Wanneer een kabinet valt, kunnen bepaalde onderwerpen, zoals wetsvoorstellen die als politiek gevoelig worden beschouwd door de Tweede en/of Eerste Kamer, controversieel worden verklaard. In de praktijk wordt het controversieel verklaren van onderwerpen echter zelden gedaan door de Eerste Kamer, maar is dit voorbehouden aan de Tweede Kamer. Wanneer een onderwerp controversieel wordt verklaard, kan het pas op de Kameragenda worden gezet als het nieuwe kabinet is aangetreden. De idee is dat een aftredend kabinet niet gauw nog even omstreden of politiek gevoelige zaken regelt voordat een nieuw kabinet na de verkiezingen aantreedt. Verder is er na het demissionair worden van het kabinet natuurlijk geen parlementair sanctiemiddel, waardoor het demissionaire kabinet niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor het gevoerde beleid. Het kabinet kan immers niet nogmaals door de Kamer naar huis worden gestuurd. Onderwerpen die spoedeisend zijn, kunnen ondanks hun controversiële karakter soms toch worden geagendeerd.

Het controversieel verklaren van onderwerpen is een gelaagd proces. De griffies van beide Kamers stellen een lijst op met alle voorstellingen die in behandeling zijn. Te denken valt aan te behandelen brieven, de voorgenomen debatten en andere kameractiviteiten. Zie bijvoorbeeld de groslijst van de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid. De Kamerleden bespreken deze lijst in de commissievergaderingen. Per onderwerp wordt in de relevante commissie besloten of een onderwerp controversieel is of niet. Formeel wordt per meerderheid besloten of een onderwerp controversieel is of niet, maar een informele regel is dat als een grote minderheid vindt dat een onderwerp controversieel is, het alsnog niet op de agenda gezet kan worden. De lange lijst met potentieel controversiële onderwerpen wordt vervolgens in de plenaire vergadering van de Tweede Kamer of Eerste Kamer besproken. Fracties kunnen nog amendementen indienen, waarna over de lijst wordt gestemd. De lijst is daarmee niet afgerond. Er blijven nieuwe brieven en voorstellen binnenkomen bij de Tweede Kamer en fracties kunnen van standpunt wisselen. De lijst kan dan ook worden veranderd. De wijziging van de lijst vindt plaats nadat hierover in de relevante Kamercommissie een nieuw besluit is genomen en er nogmaals in de plenaire vergadering over is gestemd. Zo gaat dit door totdat er weer een nieuw kabinet is.

Welke migratierechtelijke onderwerpen zijn controversieel verklaard?

Wetsvoorstellen
Van de 89 controversieel verklaarde onderwerpen van het Ministerie van Justitie en Veiligheid, gaan er 54 over het migratierecht. Deze onderwerpen zijn allemaal controversieel verklaard door de Tweede Kamer. In totaal zijn drie migratierechtelijke wetsvoorstellen en 51 overige migratierechtelijke onderwerpen controversieel verklaard.

Het eerste wetsvoorstel is de wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 teneinde te voorzien in aanpassing van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Dit wetsvoorstel gaat over het over het verkorten van de duur van een asielvergunning voor bepaalde tijd. Momenteel is de geldigheidsduur van deze vergunning vijf jaar, waarna een vergunning voor onbepaalde tijd aangevraagd kan worden (zie hierover nader het blog ‘Hoe tijdelijk is een asielstatus?’). Het wetsvoorstel beoogt de geldigheidsduur te verkorten tot drie jaar. Het is de bedoeling dat na het verstrijken van de vergunning, de vergunninghouder een verlenging moet aanvragen van de asielvergunning voor bepaalde tijd.

Het tweede controversiële wetsvoorstel is de Wet herziening regels niet tijdig beslissen in vreemdelingenzaken. Dit tweede wetsvoorstel voorziet in het definitief afschaffen van de dwangsommen in vreemdelingenrechtelijke zaken. Door grote achterstanden bij de IND bij de behandeling van asielverzoeken werden er in de periode 2019 tot eind februari 2020 30 tot 40 miljoen euro aan dwangsommen uitgekeerd wegens niet tijdig beslissen. De staatssecretaris heeft aangegeven permanent af te willen van de dwangsom regeling voor asielzoekers (zie hierover nader ‘Rechtsbijstand voor asielzoekers blijft, dwangsommen verdwijnen’).

Het derde wetsvoorstel is de wijziging van de Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring met het oog op het handhaven van de mogelijkheden om maatregelen te nemen ten aanzien van overlastgevende vreemdelingen. Dit wetsvoorstel betreft een novelle. Een novelle is een wetsvoorstel dat een ander wetsvoorstel dat bij de Eerste Kamer ligt verbetert of aanvult. In dit geval gaat het om een novelle waarbij het wetsvoorstel terugkeer en vreemdelingenbewaring (Wtvb) wordt aangepast. Het geeft onder meer de directeur van een inrichting voor vreemdelingenbewaring de bevoegdheid om bij ernstige orde- en veiligheidsproblemen een ‘lockdown’ in te stellen. In het geval van zo’n lockdown kunnen vreemdelingen gedurende 23 uur per dag worden opgesloten in hun cel. De lockdown kan maximaal zes weken duren. Opvallend is dat het wetsvoorstel terugkeer en vreemdelingenbewaring niet door de Eerste Kamer controversieel is verklaard, maar de novelle wel door de Tweede Kamer. Aannemelijk zou zijn dat als de novelle controversieel is, het originele wetsvoorstel dit ook zou moeten zijn.

Verder is interessant dat twee wetsvoorstellen over de vaststelling van staatloosheid die eerder controversieel werden verklaard, inmiddels niet meer controversieel zijn (Zie over die wetsvoorstellen nader het blog ‘Wat is de betekenis van nieuwe staatloosheidwetgeving voor de praktijk?’). De wetsvoorstellen zijn sinds 20 april niet meer controversieel. Onduidelijk is waarom deze wetsvoorstellen toch van de lijst met controversiële onderwerpen zijn geschrapt. Wel zijn andere onderwerpen betreffende nationaliteit op de lijst gebleven. Twee brieven van de regering over de Rijkswet Nederlanderschap zijn wel controversieel verklaard: inzake een reactie op de motie van de leden Yesilgöz-Zegerius en Van Toorenburg over wijziging van de Wet op het intrekken van het Nederlanderschap en naar aanleiding van het Evaluatierapport “Evaluatie wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid”.

Overige onderwerpen
Naast deze drie wetsvoorstellen zijn 51 migratierechtelijke onderwerpen gecategoriseerd als ‘overig controversieel verklaard’. Deze lijst bevat een heel scala aan migratierechtelijke vraagstukken. Drie thema’s waar verhoudingsgewijs het vaakst onderwerpen van controversieel zijn verklaard zullen in dit blog besproken worden: terugkeer, de opvang van asielzoekers in Turkije en Griekenland en de opvang van asielzoekers in Nederland.

Een groot aandeel van de controversieel verklaarde migratierechtelijke onderwerpen gaat over terugkeer. Zo is een brief van de regering over de herbeoordeling van veilige landen van herkomst – tranche 2 tot en met 5 controversieel verklaard. Sinds 2015 is de Tweede Kamer in verschillende fasen (tranches) geïnformeerd over het beleid inzake veilige landen van herkomst. De tranches in deze brief beslaan landenevaluaties over onder meer India en Togo. Ook is een reactie van de staatssecretaris met betrekking tot het inspectierapport over de mogelijkheid van terugkeer van afgewezen asielzoekers naar Bahrein controversieel verklaard. Hetzelfde geldt voor brieven over het landenbeleid Libië en Azerbeidzjan, een brief over de herbeoordeling van veilige landen van herkomst – Georgië, Marokko en Tunesië, een brief van de staatssecretaris over het gebruik van het landeninformatie Content Management System en een brief over de inzet op terugkeer van Afghaanse minderjarigen.

Door de Tweede Kamer is de opvang van asielzoekers in Griekenland en Turkije en ook herplaatsing uit die landen, controversieel verklaard. Het betreft hierbij een brief van de staatssecretaris van 26 oktober 2020 over de sluiting van twee opvangkampen op Lesbos; een reactie van de staatssecretaris over een WODC rapport genaamd ‘Decision making on the Balkan route and the EU-Turkey Statement’ controversieel verklaard. Ook zijn drie brieven van de staatssecretaris over het samenwerkingsverband tussen Nederland en Griekenland controversieel verklaard. Twee van de brieven zijn een reactie van de Staatssecretaris op de voortgang van de Moria-deal, een uit december en een andere uit januari. In de brief uit januari schrijft de Staatssecretaris geen verdere stappen te willen nemen om de herplaatsing van minderjarigen te verwezenlijken. Nu deze brief controversieel is verklaard, kan de Kamer hier niet meer op reageren.  Tot slot is een reactie op het Vierde jaarverslag Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije van de staatssecretaris controversieel verklaard.

Ook is een aantal onderwerpen inzake de opvang van overlastgevende asielzoekers in Nederland controversieel verklaard. Hiertoe behoren een brief van de staatssecretaris over de aanpak van overlast gevende en criminele asielzoekers, een brief over de escalatiemogelijkheden bij opvangtekort COA, een reactie op een inspectierapport over de opvang van alleenstaande minderjarigen, en een brief van de staatssecretaris  incidenten in asielzoekerscentra die verband houden met de keuze van asielzoekers om wel of niet geloven.

Noodzaak van controversieel verklaren van migratierechtelijke onderwerpen
Dat een aanzienlijk deel van de controversieel verklaarde onderwerpen van het ministerie van justitie en veiligheid van migratierechtelijke aard is niet opzienbarend. Toen het Rutte in 2017 het ontslag aanbood van zijn kabinet werden 21 migratierechtelijke onderwerpen controversieel verklaard. Hoewel dit aanzienlijk minder is dan het aantal controversieel verklaarde migratierechtelijke onderwerpen in 2021, was destijds ook het totale aantal controversieel verklaarde onderwerpen van het ministerie van Justitie en Veiligheid met 48 een stuk lager lag dan nu. Verhoudingsgewijs betekent dit dat het aantal controversieel verklaarde migratierechtelijke onderwerpen ongeveer de helft is, zoals ook dit jaar het geval blijkt.

Het is begrijpelijk dat vrij veel migratierechtelijke onderwerpen controversieel zijn verklaard. Migratie was tijdens de afgelopen verkiezingen een belangrijk onderwerp en ligt vaak politiek gevoelig. Het beleid omtrent overlastgevende asielzoekers was bijvoorbeeld een belangrijk onderwerp tijdens de afgelopen Tweede Kamer verkiezingen. Hetzelfde geldt voor de opvang van asielzoekers binnen en buiten Europa. De vraag rijst echter of sommige van de controversieel verklaarde onderwerpen wel de kabinetsformatie af kunnen wachten. Een belangrijk voorbeeld is de herplaatsing van asielzoekers vanuit Griekenland naar Nederland. De brand in Moria is inmiddels acht maanden geleden en het controversieel verklaren van de reactie van de staatssecretaris op Kamervragen die de uitvoering van de Moria-deal aan de kaak stellen zorgt alleen voor meer afstel. Hoewel inmiddels honderd mensen zijn overgeplaatst, zijn maar 57 van de honderd minderjarig en slechts twee alleenstaande minderjarige vreemdelingen.

Verder valt op te merken dat dit jaar nog geen enkel onderwerp dat adoptie betreft controversieel is verklaard, terwijl dit in 2017 wel het geval was, toen acht onderwerpen over adoptie controversieel werden verklaard. Hoewel adoptie gerelateerde onderwerpen wel stonden op de groslijst van potentieel controversieel te verklaren onderwerpen, zijn geen van deze onderwerpen uiteindelijk controversieel verklaard. Het is onduidelijk waarom adoptie nu, in vergelijking met vier jaar geleden, minder politiek gevoelig is. Zeker naar aanleiding van de opschorting van interlandelijke adoptie door minister Dekker op 8 februari 2021. De opschorting is een reactie op een rapport van de Commissie Interlandelijke Adoptie waarin is geconstateerd dat in het verleden ‘documenten zijn vervalst, er misbruik is gemaakt van de armoede bij de geboortemoeders en afstand is gedaan van kinderen tegen betaling of onder dwang’. Onder andere de reactie van minister Dekker op het rapport is niet controversieel verklaard en werd op 9 juni in de Kamer besproken.

Tot slot is het interessant dat twee brieven inzake de gevolgen van de Covid-19, een uit oktober en een uit januari, voor migratierechtelijke beslissingen controversieel zijn verklaard. Gezien het feit dat de pandemie ernstige en acute gevolgen heeft voor de samenleving, is het onwaarschijnlijk dat Covid-19 gerelateerde onderwerpen de kabinetsvorming af kunnen wachten. In totaal zijn maar vier onderwerpen die zien op Covid-19 controversieel verklaard, waarvan twee migratierechtelijke onderwerpen.

Slot
Of een onderwerp controversieel moet worden verklaard, lijkt te worden bepaald door eenvoudige regels. In de praktijk is het echter niet zo eenvoudig. Migratiebeleid is een gepolariseerd vakgebied, waardoor het logisch is dat veel migratierechtelijke onderwerpen controversieel zijn verklaard. Net als in 2016 is dit jaar ongeveer de helft van de aanhangige onderwerpen controversieel verklaard. De vraag bestaat of enkele onderwerpen – zoals bijvoorbeeld de uitvoering van de ‘Moria-deal’ – die nu controversieel zijn verklaard te urgent ofwel spoedeisend zijn om niet te worden besproken. Er zijn immers ook (andere) migratierechtelijke onderwerpen – zoals adoptie – niet controversieel verklaard.