In 2019 is de discretionaire bevoegdheid wegens schrijnende gevallen van de minister geschrapt door het wijzigen van het Vreemdelingenbesluit 2000. Met deze bevoegdheid kon de minister een vreemdeling die in een schrijnende situatie verkeerde een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd verlenen. Volgens de uitspraak van 27 augustus 2025 van de Afdeling bezit de minister deze discretionaire bevoegdheid echter nog steeds. De Afdeling benoemt dat een wet in formele zin namelijk niet zomaar gewijzigd kan worden door een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB). Hoe zit dat precies?
Door Rosali Fitz
Inleiding
De discretionaire bevoegdheid van de minister is met enige regelmaat onderwerp van discussie. Deze bevoegdheid kwam bijvoorbeeld ter sprake in de situaties van Lili en Howick uit Amersfoort en Mikael uit Amsterdam. Telkens had de bewindspersoon er moeite mee dat een beroep werd gedaan op deze bevoegdheid. In het geval van Lili en Howick is toenmalig staatssecretaris van Justitie en Veiligheid Harbers overstag gegaan en heeft hij zijn discretionaire bevoegdheid gebruikt om aan hen een verblijfsvergunning te verlenen. Harbers gaf daarbij wel aan dat de discretionaire bevoegdheid van de minister geschrapt moest worden. Naar aanleiding van deze oproep is in 2019 de discretionaire bevoegdheid van de minister vervallen door het Vreemdelingenbesluit te wijzigen. Bij Mikael uit Amsterdam heeft de voormalige minister van Asiel en Migratie Faber zelfs expliciet aangegeven dat zij de discretionaire bevoegdheid niet meer bezat.
Door aan te geven dat de ze de bevoegdheid niet meer bezat, beriep Faber zich op de wijziging van het Vreemdelingenbesluit. De vraag rijst of de discretionaire bevoegdheid van de minister daadwerkelijk is vervallen door de wijziging van het Vreemdelingenbesluit. Deze vraag wordt in de recente uitspraak van 27 augustus 2025 van de Afdeling beantwoord.
Dit blog bespreekt eerst de politieke aanleiding om de discretionaire bevoegdheid van de minister te schrappen en zet uiteen hoe de bevoegdheid is geschrapt. Vervolgens bespreekt dit blog de Afdelingsuitspraak en tot slot wordt de betekenis van deze uitspraak in bredere context belicht.
De politieke aanleiding
De discussie over het vervallen van de discretionaire bevoegdheid van de minister komt onder andere voort uit de politieke discussie over de Kinderpardonregeling. Die regeling uit 2013 hield in dat aan kinderen die al meer dan vijf jaar in Nederland verbleven en geen zicht hadden op een verblijfsvergunning toch nog een vergunning zou worden verleend. Daaraan waren wel strenge voorwaarden verbonden. Eén van deze voorwaarden was het ‘meewerkcriterium’: het kind of de ouders moesten actief hebben meegewerkt aan de terugkeer. Aan dit criterium werd in veel gevallen niet voldaan. Dat betekende dat veel al in Nederland gewortelde kinderen niet aan de voorwaarden van de Kinderpardonregeling voldeden en dus het land moesten verlaten. Een deel van de toenmalige coalitie vond dat onwenselijk en pleitte voor een versoepeling van de Kinderpardonregeling. In een coalitieafspraak werd vastgelegd dat het ‘meewerkcriterium’ zou worden geschrapt. In ruil daarvoor zou de discretionaire bevoegdheid van de minister vervallen.
De afschaffing van de discretionaire bevoegdheid
Artikel 14 lid 1 onder a van de Vreemdelingenwet 2000 maakt de minister bevoegd om de aanvraag voor een verblijfsvergunning in te willigen of af te wijzen. In dit artikel staat ook dat de minister ambtshalve (dat wil zeggen, niet op aanvraag) een verblijfsvergunning kan verlenen. Verblijfsvergunningen worden verleend onder een beperking. Zo’n beperking is feitelijk het doel van het verblijf – bijvoorbeeld arbeid, of verblijf bij gezinslid. Deze beperkingen (ofwel verblijfsdoelen) staan echter niet in de Vreemdelingenwet. In plaats daarvan is in de wet opgenomen dat deze beperkingen verder zijn uitgewerkt in lagere regelgeving, namelijk in een AMvB: het Vreemdelingenbesluit.
In artikel 3.4 lid 1 van dat besluit staan alle beperkingen (doelen) opgesomd. Vóór de wijziging van het Vreemdelingenbesluit stond in artikel 3.4 lid 3 Vreemdelingenbesluit (oud) dat de minister de verblijfsvergunning ook kon verlenen onder een andere beperking dan genoemd in het eerste lid. Velen leidden de discretionaire bevoegdheid van de minister af uit het derde lid van artikel 3.4 Vreemdelingenbesluit: de mogelijkheid van de minister om een verblijfsvergunning te verlenen aan een vreemdeling die niet voldeed aan de vereisten van een van de andere beperkingen.
Om de discretionaire bevoegdheid van de minister te laten vervallen, werd daarom dit derde lid geschrapt. Toch is de bevoegdheid om een vergunning te verlenen in schrijnende gevallen niet helemaal afgeschaft. Na de wijziging van het Vreemdelingenbesluit kan de bevoegdheid nog steeds worden gebruikt, maar is op grond van artikel 3.6ba Vreemdelingenbesluit (nieuw) het gebruik van de bevoegdheid om een verblijfsvergunning te verlenen in schrijnende situaties beperkt tot eerste aanvragen. Deze bevoegdheid is opgedragen aan de hoofddirecteur van de IND. Die dient dit zelfstandig (in juridische termen: ambtshalve) te toetsen, dus de vreemdeling hoeft zich hier niet op te beroepen in de aanvraag. De werkinstructie geeft aan dat er sprake moet zijn van “een samenstel van deze bijzondere, individuele omstandigheden”. Let op, deze omstandigheden moeten zich in Nederland hebben voorgedaan, omstandigheden die zich al in het land van herkomst hebben voorgedaan of tijdens de reis hiernaartoe worden niet meegewogen (voor meer informatie over deze toets lees dit blog).
In de uitspraak van de Afdeling staat de vraag centraal of de discretionaire bevoegdheid van de minister nu daadwerkelijk is vervallen door het schrappen van het derde lid van het Vreemdelingenbesluit.
De Afdelingsuitspraak
In de Afdelingsuitspraak ging het om een Iraakse vreemdeling die een verblijfsvergunning had aangevraagd wegens zijn gestelde schrijnende omstandigheden. Daarbij had de vreemdeling een beroep gedaan op een vrijstelling om leges (kosten voor de aanvraag) te betalen. De minister kan zo’n vrijstelling verlenen als de vreemdeling in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning wegens schrijnende omstandigheden. De minister stelde in dit geval echter de aanvraag van de Iraakse vreemdeling buiten behandeling en beriep zich op het vervallen van haar discretionaire bevoegdheid, omdat na het wijzigen van het Vreemdelingenbesluit het derde lid van artikel 3.4 Vreemdelingenbesluit geschrapt was. De minister gaf dus aan dat zij niet meer kon beslissen over de aanvraag wegens schrijnende omstandigheden, omdat volgens haar de discretionaire bevoegdheid niet meer bij haar lag.
De Afdeling maakt in haar uitspraak echter korte metten met de redenering van de minister en geeft aan dat de discretionaire bevoegdheid van de minister niet is vervallen. Het schrappen van het derde lid van artikel 3.4 Vreemdelingenbesluit is namelijk niet voldoende om de bevoegdheid van de minister te laten vervallen. Dat komt doordat de discretionaire bevoegdheid van de minister volgens de Afdeling af te leiden is uit artikel 14 lid 1 Vreemdelingenwet. Zo onderbouwt de Afdeling dit door te verwijzen naar de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 14 lid 1 Vreemdelingenwet. Er is op grond van deze geschiedenis geen reden om aan te nemen dat de minister alleen een vergunning mag verlenen onder de opgesomde verblijfsdoelen van het Vreemdelingenbesluit.
De Vreemdelingenwet, een wet in formele zin, staat staatsrechtelijk hoger in rang dan een AMvB. Een AMvB kan een wet in formele zin dan ook niet wijzigen. Wil de wetgever de discretionaire bevoegdheid van de minister daadwerkelijk laten vervallen, dan dient dus artikel 14 lid 1 Vreemdelingenwet gewijzigd te worden en niet artikel 3.4 Vreemdelingenbesluit. Bovendien geeft de Afdeling aan dat de wijzigingen van de discretionaire bevoegdheid op grond van artikel 3.6ba Vreemdelingenbesluit geen wettelijke grondslag vinden in een wet in formele zin. Dit alles maakt dat de minister nog steeds in bezit is van de discretionaire bevoegdheid.
Hoe nu verder?
De minister dient met een inhoudelijke beoordeling te komen als de vreemdeling een verblijfsvergunning op grond van een schrijnende situatie aanvraagt. Dat zou betekenen dat vreemdelingen in soortgelijke gevallen opnieuw een aanvraag kunnen indienen, waarbij de minister de aanvraag inhoudelijk dient te beoordelen. Maar of iets aan de bestaande praktijk zal veranderen is nog maar de vraag. De huidige minister Van Weel (demissionair) heeft namelijk aangegeven dat: “[…] de uitgangspunten bij het in 2019 genomen besluit rond het omgaan met de discretionaire bevoegdheid overeind blijven.” Met andere woorden: de minister wil het huidige beleid voortzetten en daarbij geen gebruikmaken van zijn discretionaire bevoegdheid.
Dit blog is gebaseerd op de annotatie bij de uitspraak van de ABRvS 27 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4130, verschenen in de JV 2025/261, afl. 15.
