Italië gebruikt de in Albanië opgerichte detentiecentra inmiddels als ‘terugkeerhubs’ voor uitgeprocedeerde asielzoekers, die van daaruit naar hun land van herkomst moeten terugkeren. Dit blog bespreekt het op 11 maart 2025 gepubliceerde voorstel voor een Terugkeerverordening dat voorziet in een grondslag voor deze ‘terugkeerhubs’.
Door Inga Broerse
Italië sloot in november 2023 een overeenkomst met Albanië die voorzag in de bouw van twee centra in Shëngjin en Gjadër. In die centra zouden asielzoekers afkomstig uit ‘veilige landen van herkomst’ die op zee waren onderschept worden opgevangen tijdens de behandeling van hun asielverzoek. In de praktijk is dit plan grotendeels mislukt. Slechts enkele tientallen asielzoekers zijn naar Albanië overgebracht, maar ook deze asielzoekers moesten al snel weer worden overgebracht naar Italië. Reden was dat volgens gerechtelijke uitspraken ten onrechte was aangenomen dat ze uit veilige landen van herkomst afkomstig waren; zie daarover ons eerdere blog. Daarna functioneerden de centra in Albanië enige tijd als opvang voor zwerfhonden.
‘Terugkeerhubs’
Volgens een recent decreet fungeren deze centra nu als detentiecentra voor uitgeprocedeerde asielzoekers in afwachting van uitzetting. Op 11 april 2025 heeft Italië een eerste groep uitgeprocedeerde asielzoekers overgebracht en vastgezet in Albanië. Het gaat om uitgeprocedeerde asielzoekers uit onder andere Tunesië en Marokko, en ook enkele uit Bangladesh en Moldavië. Italië heeft de uitspraken over de rechtmatigheid van de eerste vorm van de Italië-Albaniëdeal niet af willen wachten en heeft daarom een tweede vorm bedacht met een andere doelgroep. De groep werd per marineschip naar Shëngjin vervoerd, waar de registratie plaatsvond. Daarna volgde de overbrenging naar het detentiecentrum in Gjadër. Deze centra, met name die in Gjadër, kunnen ‘terugkeerhubs’ worden genoemd. Met een terugkeerhub wordt gedoeld op overplaatsing naar een plek buiten de EU die fungeert als tijdelijke opvangvoorziening voor uitgeprocedeerde asielzoekers. Dit verandert de manier waarop het terugkeerproces verloopt. Een uitgeprocedeerde asielzoeker keert niet terug naar het land van herkomst of een land van doorreis, maar verblijft in afwachting van diens uitzetting in ander land buiten de EU. Op dit moment is het detentiecentrum in Gjadër het enige centrum dat fungeert als terugkeerhub in Europa. Wel overweegt de EU om terugkeerhubs op te richten in landen als Bosnië en Herzegovina en Servië. Het demissionaire kabinet van Nederland streeft er eveneens naar een terugkeerhub in Oeganda te realiseren, met veel interesse van andere EU-landen. Maar overplaatsing naar en uitzetting vanuit een ‘terugkeerhub’ is momenteel noch in het Italiaanse noch in het Europese recht geregeld. Ook zegt de overeenkomst tussen Italië en Albanië er niets over. Daarbij heeft de overeenkomst tussen Italië en Albanië reeds vanaf het begin verschillende vragen opgeroepen over de naleving van Europees en internationaal migratierecht, met name omdat de regels voor de overplaatsing van personen naar de zogenoemde ‘terugkeerhub’ onduidelijk zijn en niet duidelijk wordt hoe deze procedure zich verhoudt tot de Terugkeerrichtlijn en de Procedurerichtlijn, mede ten aanzien van detentie. Hierover heeft het Italiaanse Hof van Cassatie prejudiciële vragen gesteld aan het HvJ-EU (Sedrata) over overplaatsing naar terugkeercentrum Albanië in deze nieuwe vorm van de Italië-Albanië deal.
Sedrata betreft een Tunesische en Algerijnse vreemdeling die beiden een terugkeerbesluit uitgevaardigd gekregen hebben. Hun terugkeer is om verschillende redenen aangehouden, ze werden vastgehouden in het terugkeercentrum van Bari en werden daarna overgeplaatst naar het terugkeercentrum in Gjäder, op basis van de overeenkomst tussen Italië en Albanië. Beiden hebben daar een verzoek om internationale bescherming ingediend. De ‘Rome Court of Appeal’ (Corte d’appello di Roma) oordeelde dat een persoon die om internationale bescherming heeft verzocht, het recht heeft om te verblijven op Italiaans grondgebied in afwachting van de behandeling van het onderzoek en stelt dat de overeenkomst tussen Italië en Albanië niet van toepassing is. De minister is hiertegen in beroep gegaan met het argument dat de faciliteiten in Albanië gelijk zijn aan de faciliteiten in Italië.
De nieuwe Terugkeerverordening
Een maand voor de totstandkoming van deze ‘terugkeerhub’ in Albanië publiceerde de Europese Commissie op 11 maart 2025 een voorstel voor een verordening die een nieuw Gemeenschappelijk Europees Systeem voor Terugkeer tot stand moet brengen. Het voorstel heeft als doel snellere, eenvoudigere en effectievere terugkeerprocedures in de hele EU in te voeren. De Terugkeerverordening moet de Terugkeerrichtlijn uit 2008 vervangen en komt in de plaats van het vastgelopen voorstel uit 2018 om de richtlijn te herschikken. De nieuwe verordening creëert een rechtsgrondslag voor ‘terugkeerhubs’ in derde landen. Het stelt de lidstaten in staat om ‘illegaal in de Unie verblijvende onderdanen van derde landen’ over te brengen naar een derde land waarmee een terugkeerovereenkomst of -regeling is gesloten. Alleenstaande minderjarige kinderen en gezinnen met kinderen worden hiervan uitgesloten. Vervolgens zou het derde land verantwoordelijk zijn voor de uitzettingsprocedure vanuit de ‘terugkeerhub’.
Daarbij bevat het voorstel een aantal waarborgen. Om de grondrechten van uitgeprocedeerde asielzoekers te waarborgen, mag hun terugkeer naar derde landen volgens het voorstel uitsluitend plaatsvinden onder strikte voorwaarden. Terugkeerregelingen mogen alleen worden gesloten met landen die mensenrechten naleven in overeenstemming met het internationaal recht, waaronder het beginsel van non-refoulement. In de overeenkomst moeten voorwaarden voor overdracht en bepalingen voor het verblijf van de betrokken persoon worden vastgelegd. Daarnaast moet de uitvoering worden gemonitord en geëvalueerd.
Zorgen over effectiviteit en mensenrechtenschendingen
Het voorstel voor de Terugkeerverordening creëert dus een grondslag in het Europees recht voor de externalisering van terugkeerbeleid. De nieuwe rechtsgrondslag voor ‘terugkeerhubs’ in derde landen creëert de mogelijkheid dat het aantal terugkeerhubs verder zal toenemen. Tegelijkertijd roept het voorstel veel juridische en operationele vragen op bij onder meer Vluchtelingenwerk. Allereerst breekt de Terugkeerverordening met de tot nu toe gebezigde gedragslijn dat gedwongen terugkeer alleen plaats kan vinden naar een land waar mensen eerder hebben verbleven. Zo werd voorkomen dat mensen naar een land worden gestuurd dat onbekend voor ze is, en waar ze ongedocumenteerd en rechteloos kunnen raken. Het vereiste van een band met het land van terugkeer volgt ook uit de huidige Asielprocedureverordening. Het bandencriterium waarborgt de naleving van fundamentele rechten en is bevorderlijk voor duurzame terugkeer. Het is zorgelijk dat dit criterium wordt losgelaten in het nieuwe voorstel.
Aangezien het bandencriterium losgelaten wordt, is het volgens Commissie Meijers onder andere van belang dat het voorstel expliciet opneemt dat terugkeerhubs alleen gecreëerd kunnen worden met juridisch bindende overeenkomsten. In tegenstelling tot informele overeenkomsten tussen landen, zou dit ervoor zorgen dat grondrechten (zoals het beginsel van non-refoulement, verbod op collectieve uitzetting en willekeurige detentie) geëerbiedigd worden en gemonitord kunnen worden. Hoewel de totstandkoming van een ‘terugkeerhub’ volgens het voorstel gemonitord en geëvalueerd moet worden, is niet aangegeven hoe dat moet gebeuren. Met betrekking tot het toezichtsmechanisme wordt nog veel ruimte gegeven aan de invulling van de overeenkomst tussen landen zelf. Op dit moment ontbreken er daarom in het voorstel structuren om toezicht te kunnen houden, bijvoorbeeld op het risico op refoulement, merkt ook de UNHCR op.
Het demissionaire kabinet heeft het standpunt ingenomen dat in de terugkeerprocedure geen afzonderlijke beoordeling van mogelijke refoulementrisico’s meer noodzakelijk is. Deze positie illustreert de beperkte aandacht voor de bescherming tegen refoulement binnen de terugkeerpraktijk, hetgeen problematisch is aangezien het Hof van Justitie van de Europese Unie in meerdere zaken tegen Nederland (Ararat, Adrar) heeft geoordeeld dat het uitsluitend toetsen in de asielprocedure aan het non-refoulement beginsel niet in lijn is met Europees recht. In het licht van het voorstel voor een nieuwe Terugkeerverordening, dat voorziet in de opzet van ‘terugkeerhubs’, benadrukt dit de noodzaak van systematische monitoring en evaluatie van de terugkeerprocedures, om te waarborgen dat fundamentele rechten adequaat worden gerespecteerd en dat het terugkeerproces in overeenstemming blijft met Europees recht.
Het concept ‘terugkeerhubs’ roept meerdere (nog onbeantwoorde) vragen op over jurisdictie en uitvoering. Het nieuwe voorstel zegt weinig over hoe personen opgevangen en gedetineerd worden in het centrum, hoe vervolgens de daadwerkelijke uitzetting naar het land van terugkeer zal plaatsvinden, en hoe daarbij het risico op refoulement beoordeeld zal worden.
