Het Asiel en migratiepact bestaat uit negen verordeningen en één richtlijn op het gebied van asiel. De maatregelen zijn in 2024 aangenomen en zijn met ingang van 12 juni 2026 van toepassing. Verblijfblog zal een aantal van deze maatregelen en uitvoeringsregelgeving bespreken, in deze editie de Kwalificatieverordening. De uitvoering daarvan is verweven met twee wetsvoorstellen van voormalig minister Faber, voor de wet Tweestatusstelsel en de Asielnoodmaatregelenwet.
door Hemme Battjes
Van richtlijn naar verordening
De Kwalificatieverordening uit 2024 is de opvolger van de Kwalificatierichtlijn uit 2011. Net als de richtlijn regelt de Kwalificatieverordening twee zaken: wie in aanmerking komt voor asiel, en welke aanspraken statushouders hebben (op toegang tot de arbeidsmarkt, onderwijs, sociale zekerheid en dergelijke).
De regels voor wie in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning veranderen maar zeer beperkt en opzichte van de Kwalificatierichtlijn. Net als voorheen zijn er twee vormen van internationale bescherming: de vluchtelingenstatus en de subsidiaire beschermingsstatus (zie voor het verschil hier). De definities van ‘vluchteling’ en van ‘persoon die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komt’ veranderen niet, en de omschrijving van de elementen uit die definities nauwelijks. De belangrijkste verandering is dat lidstaten geen afwijkende, voor de vreemdeling gunstigere regels in het nationale recht meer mogen hebben (wat ze wel mochten op grond van artikel 3 van de Kwalificatierichtlijn). En omdat de regels nu in een verordening (en niet in een richtlijn) zijn vastgelegd, zijn ze rechtstreeks toepasselijk. Dat betekent dat anders dan bij een richtlijn de regels niet omgezet hoeven te worden in een nationale regeling; sterker, dat mag niet. In de praktijk is dat van belang voor onder meer de regeling voor personen die een risico op vervolging of ernstige schade zelf veroorzaakt hebben met activiteiten in Nederland. Als dat alleen gedaan wordt ten behoeve van het asielverzoek, kan de verblijfsvergunning geweigerd worden. Deze regeling stond ook al in de Kwalificatierichtlijn, maar was in Nederland nooit geïmplementeerd en kon dus door de IND niet worden toegepast. Onder de Verordening kan dat straks wel.
Uitvoerings- en Implementatiewet
Omzetting van de Kwalificatieverordening is dus niet toegestaan, maar uitvoeringsmaatregelen zijn soms wel mogelijk of nodig. Zo bepaalt artikel 24 van de Kwalificatieverordening dat de duur van een verblijfstitel voor vluchtelingen minstens drie jaar bedraagt, en voor iemand die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komt minstens één jaar (en bij verlening minstens twee). Hier heeft Nederland dus een keuze. Die keuzes heeft de regering neergelegd in het voorstel voor de Uitvoerings- en implementatiewet Asiel- en migratiepact 2026, dat uitvoeringsmaatregelen voor de Kwalificatieverordening (en voor de andere maatregelen die deel uitmaken van het Asiel- migratiepact) bevat. Deze wet is op 2 april aangenomen door de Tweede Kamer. In dat wetsvoorstel is ook het grootste deel van de beide wetsvoorstellen van minister Faber, de Asielnoodmaatregelenwet en de wet Tweestatusstelsel opgenomen. Hoe hangen deze met elkaar samen?
Wet Tweestatusstelsel
Op 21 april nam de Eerste Kamer het wetsvoorstel Tweestatusstelsel aan. Daardoor zullen voortaan vluchtelingen en personen die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komen verschillende verblijfsvergunningen krijgen. De daaraan verbonden rechten en aanspraken (op toegang tot onderwijs, de arbeidsmarkt enzovoorts) blijven grotendeels gelijk. Er is één belangrijk verschil: de eisen voor hereniging met nareizende gezinsleden zijn voor subsidiair beschermden veel strenger. Op grond van de wet Tweestatusstelsel gelden voortaan een inkomenseis, de eis dat de subsidiair beschermde over passende huisvesting beschikt, en een wachttijd van twee jaar. Voor gezinsleden van vluchtelingen die hereniging aanvragen binnen drie maanden na statusverlening gelden deze vereisten niet. Verder beperkt de wet Tweestatusstelsel nareis voor gezinsleden van vluchtelingen en subsidiair beschermden tot kinderen en echtgenoten – partners komen dus niet meer in aanmerking (wat gezinshereniging voor personen van hetzelfde geslacht niet vergemakkelijkt). Wetten treden op een bij koninklijk besluit (dat wil zeggen bij regeringsbesluit) te bepalen tijdstip in werking. Welk tijdstip dat in dit geval is, was bij het schrijven van dit blog nog niet bekend. Mogelijk is dat, om de uitvoeringspraktijk met niet al te veel elkaar opvolgende wijzigingen te belasten, 12 juni.
Asielnoodmaatregelen- en Uitvoeringswet
Ook op 21 april werd een ander wetsvoorstel van voormalig minister Faber afgewezen: de Asielnoodmaateregelenwet. Daarin werd onder meer voorgesteld de geldigheidsduur van verblijfsvergunningen asiel in te korten van nu nog vijf naar voortaan drie jaar. Verder werd voorgesteld de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd af te schaffen. Tot nu toe komt een statushouder na vijf jaar in aanmerking voor zo’n vergunning voor onbepaalde tijd, die moeilijker ingetrokken kan worden dan de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd. Beide maatregelen zijn ook opgenomen in het voorstel voor de Uitvoerings- en Implementatiewet. Dat voorstel moet nog worden besproken in de Eerste Kamer. Het is nauwelijks voorstelbaar dat deze niet met het voorstel in zal stemmen – aannemen is noodzakelijk voor uitvoering van de maatregelen in het pact, die bindend zijn voor Nederland. Dit betekent dat met de wet Tweestatusstelsel en de Uitvoerings- en Implementatiewet het overgrote deel van de wijzigingsvoorstellen van het kabinet-Schoof aangenomen worden. Een aantal onderdelen van het voorstel voor de Asielnoodmaatregelenwet zijn echter niet tevens opgenomen in het voorstel voor de Uitvoerings- en Implementatiewet: de veelbesproken strafbaarstelling illegaal verblijf (zie daarover hier), het voorstel tot afschaffing van de rechterlijke dwangsom bij niet tijdig beslissen door de IND en verruiming van de mogelijkheid tot ongewenstverklaring. Maar direct na de verwerping van het voorstel voor de Asielnoodmaatregelenwet stelde minister van Asiel en Migratie Van den Brink over een deel van deze niet aangenomen wijzigingen: “Ik ga herstellen wat niet is aangenomen”.
