In 2025 zijn fors minder asielverzoeken ingewilligd vergeleken met het jaar daarvoor. Volgens een artikel van de NRC van 22 december 2025 werd slechts een derde ingewilligd, terwijl het in het jaar daarvoor om 56% ging. Daarin staat dat die daling deels te maken heeft met de nieuwe geloofwaardigheidsbeoordeling in asielzaken die sinds 1 juli 2024 is ingegaan. Dit blog bespreekt wat die nieuwe werkwijze behelst en wat Nederlandse rechtbanken zeggen over de rechtmatigheid van het beleid in het licht van het internationaal en Europees recht.
Door Pouya Fard*
Politieke achtergrond
Op 15 november 2022 werd een motie van het kamerlid Ruben Brekelmans aangenomen in de Tweede Kamer waarin werd geconstateerd dat het inwilligingspercentage van eerste asielaanvragen in Nederland substantieel hoger ligt dan het EU-gemiddelde. Toenmalig staatssecretaris Eric van der Burg reageerde hierop dat het verschil in inwilligingspercentages onder meer te maken heeft met het feit dat, mede vanwege de jurisprudentie, de bewijslast van de asielzoeker in de richting van de overheden is verschoven. Vervolgens werd in de motie Van den Brink en Brekelmans van 27 september 2023 verzocht om minder snel en vaak asielzoekers het voordeel van de twijfel te geven en de bewijslast voor het geloofwaardig maken van het asielrelaas zo veel mogelijk bij de asielzoeker neer te leggen.
Op 5 maart 2024 heeft de toenmalige staatssecretaris de Kamer bij brief geïnformeerd over voorgenomen aanpassing van de geloofwaardigheidsbeoordeling. Voor het doorvoeren van deze wijzigingen werd op 1 juli 2024 het beleid in de Vreemdelingencirculaire (Vc) aangepast en werd een nieuwe werkinstructie voor hoor- en beslismedewerkers van de IND gepubliceerd. In deze werkinstructie staat hoe de beslismedewerker de geloofwaardigheid van het asielrelaas moet beoordelen. Volgens de brief zou de nieuwe werkwijze het Nederlandse beleid meer in lijn brengen met EU-regelgeving.
De oude situatie: een integrale geloofwaardigheidsbeoordeling
Vóór 1 juli 2024 moesten IND-beslismedewerkers de geloofwaardigheid beoordelen aan de hand van Werkinstructie 2014/10. Daarin stond de ‘integrale geloofwaardigheidsbeoordeling’ centraal. Het uitgangspunt was dat de stelplicht en bewijslast bij de asielzoeker liggen, maar dat de overheid een actieve onderzoeksplicht heeft en met hem moet samenwerken om de feiten van de zaak vast te stellen en bewijs te verzamelen om het asielverzoek te beoordelen. In de Werkinstructie werd duidelijk toegelicht dat die onderzoeksplicht onder meer inhoudt dat de overheid de relevante aspecten van het relaas (ambtshalve) aanvult. Die stelplicht en bewijslast van de asielzoeker werden genuanceerd met de toelichting dat “de IND mogelijkerwijze gemakkelijker toegang [heeft] tot bepaalde soorten documenten en informatie dan de verzoeker.”
De IND kon het ‘voordeel van de twijfel’ geven als de asielzoeker een onderdeel van zijn asielrelaas niet of onvoldoende kon onderbouwen met bewijs. De IND moest aan de hand van de interne en externe geloofwaardigheidsindicatoren beslissen of het ‘voordeel van de twijfel’ gegeven kon worden. Interne geloofwaardigheidsindicatoren gaan over hoe gedetailleerd de asielzoeker verklaart en of hij zichzelf niet tegenspreekt. Externe geloofwaardigheidsindicatoren gaan over de vraag of de verklaringen in lijn zijn met algemene (landen)informatie. Als algemene richtlijn voor het geven van het ‘voordeel van de twijfel’ golden de vijf voorwaarden van art. 4 lid 5 van de EU-Kwalificatierichtlijn (Kri) (zie hieronder, deze voorwaarden staan ook in art. 31 lid 6 Vreemdelingenwet 2000). In de werkinstructie stond nadrukkelijk dat deze voorwaarden niet als een “checklist” gezien moesten worden en dat de intentie achter deze criteria in ogenschouw genomen moest worden; namelijk, dat een asielzoeker zijn relaas ondanks het ontbreken van bewijsmateriaal geloofwaardig kan maken aan de hand van de geloofwaardigheidsindicatoren. Alle feiten, omstandigheden en bewijzen moesten in onderlinge samenhang met elkaar beoordeeld worden en er vond een integrale weging plaats. Die weging hield in dat verklaringen elkaar konden compenseren. Sterke en zwakke onderbouwingen en verklaringen moesten tegen elkaar worden afgewogen om tot een oordeel over de geloofwaardigheid van het relaas te komen. De integrale geloofwaardigheidsbeoordeling is in 2015 door de Nederlandse overheid in het leven geroepen om uitvoering te geven aan de EU-Procedurerichtlijn. Volgens de regering moesten alle relevante omstandigheden meer in onderlinge samenhang bekeken en gewogen worden (Memorie van Toelichting, Kamerstuk 2014-2015, 34 088, nr. 3).
Wat is er veranderd?
Op 1 juli 2024 is het nieuwe beleid (WBV 2024/12) ingegaan en een nieuwe Werkinstructie 2024/6 gepubliceerd. Daarmee is afscheid genomen van de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling. In deze werkinstructie ontbreekt de vermelding van de actieve onderzoeksplicht van de IND en van de plicht om als overheid het bewijs (ambtshalve) aan te vullen. De integrale weging wordt ook niet meer genoemd. In de nieuwe werkinstructie staat een stappenplan. In stap 1 wordt informatie verzameld en wordt vastgesteld wat de verschillende asielmotieven zijn. Stap 2 is de geloofwaardigheidsbeoordeling, die bestaat uit twee substappen.
In stap 2a wordt gekeken of het asielmotief voldoende onderbouwd is met ‘objectieve bewijsstukken’. Objectieve bewijsstukken zijn authentieke documenten, dus niet kopieën, waarvan de echtheid niet vastgesteld kan worden. Het document moet dus origineel zijn en afkomstig uit een objectieve bron. Kopieën hebben, anders dan bij stap 2b, in beginsel geen waarde in deze stap. Onder objectieve bewijsstukken vallen ook openbare bronnen die het verhaal van de asielzoeker bevestigen, maar de informatie moet echt zien op de asielzoeker zelf. Algemene landeninformatie telt in deze stap dus niet mee.
Als de asielzoeker geen (of onvoldoende) objectieve bewijsstukken overlegt gaat de beoordeling door naar stap 2b en wordt beoordeeld of het voordeel van de twijfel gegeven kan worden om het asielmotief toch geloofwaardig te achten. Dat kan alleen als de asielzoeker voldoet aan álle vijf voorwaarden van artikel 4 lid 5 Kri (zie ook artikel 31 lid 6 Vw) en:
a) een oprechte inspanning levert om het asielverzoek te onderbouwen;
b) alle relevante bewijzen overlegt en uitlegt waarom bepaalde bewijzen niet overlegd kunnen worden;
c) samenhangende en aannemelijke verklaringen aflegt die niet tegenstrijdig zijn met algemene informatie;
d) zo spoedig mogelijk, dat wil zeggen binnen 48 uur, na binnenkomst in Nederland asiel aanvraagt, en zo niet daar een verschoonbare verklaring voor geeft; en
e) in grote lijnen geloofwaardig kan worden geacht. Het gaat hier niet alleen om de geloofwaardigheid van de asielmotieven, maar om de algemene geloofwaardigheid van de asielzoeker en de vraag of hij de autoriteiten op het verkeerde wil zetten.
Aangezien de geloofwaardigheidsbeoordeling gelijk doorgaat naar het ‘voordeel van de twijfel’ als er geen objectieve bewijsstukken zijn, hebben die bewijsstukken dus een zeer prominente rol gekregen in de beoordeling. De vraag is of dat in overeenstemming is met het Europese recht en de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). Die Hoven zeggen namelijk dat er in beginsel geen formele eisen worden gesteld waar bewijsstukken aan moeten voldoen.
Is het internationaal en Europeesrechtelijk concept ‘voordeel van de twijfel’, dat uitgaat van de erkenning dat asielzoekers hun asielrelaas zelden met documenten kunnen bewijzen goed uitgelegd? Mag de beslissingsautoriteit verlangen dat de asielzoeker voldoet aan alle vijf cumulatieve voorwaarden voordat het voordeel van de twijfel gegeven kan worden? Naar deze vragen hebben inmiddels meerdere rechtbanken in Nederland gekeken.
Nederlandse rechtspraak over de nieuwe geloofwaardigheidsbeoordeling
Voor zover uit openbare uitspraken blijkt, is Zwolle de enige rechtbank die geen expliciete uitspraken heeft gedaan over de rechtmatigheid van WI 2024/6, al heeft deze op 20 oktober 2025 geoordeeld dat de toepassing van de Werkinstructie in een individueel geval geen strijd met het Unierecht opleverde. Alle overige rechtbanken kunnen wat betreft hun antwoord op de rechtmatigheidsvraag geplaatst worden in drie categorieën: rechtmatig, rechtmatig met kanttekeningen, of onrechtmatig/ernstige twijfels over de rechtmatigheid.
1) Rechtmatig
De lijn van rechtbank Middelburg is dat het beleid als zodanig geen strijd oplevert met het geldende recht. Op 18 december 2024 heeft zij bijvoorbeeld geoordeeld dat het niet onredelijk is om objectieve bewijsstukken te verlangen in stap 2a van de beoordeling. Dat de asielzoekers geen documenten heeft is niet doorslaggevend. In stap 2b wordt immers al rekening gehouden met de omstandigheid dat van een asielzoeker doorgaans niet verwacht kan worden dat hij zijn asielrelaas volledig met bewijsmateriaal onderbouwt. Volgens rechtbank Middelburg worden er geen bewijsstukken buiten beschouwing gelaten bij de beoordeling.
2) Rechtmatig, met kanttekeningen
De meeste rechtbanken oordelen dat de werkinstructie als zodanig niet in strijd is met het internationaal en Europees recht, maar plaatsen er enkele kanttekeningen bij.
Rechtbank Den Haag (MK) oordeelde op 6 maart 2025 dat de werkinstructie geen hogere bewijsmaatstaf geeft aan de asielzoeker. Volgens de rechtbank staat het Europese recht niet toe dat de geloofwaardigheidsbeoordeling als checklist wordt gebruikt. Maar omdat de IND had uitgelegd dat het in de praktijk niet zo strikt werd gehanteerd, vond de rechtbank de nieuwe regels niet in strijd met het Europese recht. De rechtbank geeft de volgende uitleg aan de voorwaarden van artikel 4 lid 5 EU-Kwalificatierichtlijn: als de asielzoeker aan de vijf voorwaarden voldoet dan kan hij het voordeel van de twijfel krijgen zonder dat er nader onderzoek wordt gedaan naar het onderdeel waarvoor geen bewijsmateriaal is aangeleverd. Als hij er niet aan voldoet, dan is nader onderzoek wel nodig en kan het asielmotief mogelijk alsnog geloofwaardig bevonden worden. Deze lezing vindt volgens de rechtbank steun in de richtsnoeren van de EUAA (het asielagentschap van de Europese Unie). De rechtbanken Utrecht (MK, 10 juni 2025), Arnhem (MK, 25 juni 2025), Rotterdam (4 november 2025), Haarlem (4 december 2025) en Den Bosch (MK, 14 oktober 2025) kwamen tot een vergelijkbaar oordeel. In de laatstgenoemde uitspraak staat dat de nieuwe gedragslijn van de minister, om af te wijken van de strikte formulering in het beleid, ‘waarschijnlijk’ ertoe zal leiden dat hij het beleid aanpast.
Opvallend aan de uitspraak van rechtbank Utrecht is nog dat zij overwoog dat bepaalde toepassingen van de werkinstructie strijd kunnen opleveren met het Unierecht. In de werkinstructie staat namelijk dat niet-objectieve bewijsstukken, zoals kopieën, wel meegenomen worden in stap 2b van de beoordeling, maar onduidelijk is in welk kader. De rechtbank Amsterdam is het hiermee eens en oordeelt dat niet alle zaken waarin de nieuwe geloofwaardigheidsbeoordeling is gebruikt automatisch onrechtmatig zijn, maar dat er wel concrete zaken kunnen zijn waarin de beoordeling strijd zal opleveren met het Europees recht (10 juli 2025).
3) Onrechtmatig of ernstige twijfels over de rechtmatigheid
Rechtbank Roermond (MK) heeft in een drietal uitspraken prejudiciële vragen gesteld aan het HvJEU over de verenigbaarheid van de nieuwe geloofwaardigheidsbeoordeling met het Unierecht (zie bijvoorbeeld: uitspraak van 7 januari 2025). Het HvJEU heeft deze vragen nog niet beantwoord. De rechtbank stelt deze vragen omdat het twijfelt of het verlangen van objectieve bewijsstukken is toegestaan. Daarnaast meent, zoals hierboven ook Rechtbank Den Haag oordeelde, dat die vijf voorwaarden van Artikel 4 lid 5 Kri slechts zijn opgesteld om te beoordelen of er nog nader onderzoek nodig is. Dat niet aan de vijf voorwaarden is voldaan betekent volgens de rechtbank niet dat de geloofwaardigheidsbeoordeling klaar is.
Rechtbank Groningen (MK) oordeelt dat de nieuwe geloofwaardigheidsbeoordeling in strijd is met het Unierecht, omdat er geen integrale geloofwaardigheidsbeoordeling plaatsvindt. (8 augustus 2025). De rechtbank constateert dat het ‘voordeel van de twijfel’ een internationaal vluchtelingrechtelijke betekenis heeft. Uit het UNHCR-Handboek leidt de rechtbank af dat het voordeel van de twijfel pas aan het eind van de beoordeling van het asielrelaas moet worden onderzocht en niet al na stap 2a van de werkinstructie. Door aan het eind van de beoordeling een integrale beoordeling te doen, wordt gekeken of de asielzoeker, alles overziende, ‘onder aan de streep’ nog het voordeel van de twijfel gegeven moet worden. Dat bij de nieuwe geloofwaardigheidsbeoordeling het voordeel van de twijfel pas wordt gegeven als voldaan is aan de vijf voorwaarden is ook in strijd met het Unierecht. De rechtbank merkte ook op dat als een bepaalde voorwaarde van artikel 31 lid 6 Vw niet expliciet wordt tegengeworpen, het niet duidelijk is of dat betekent dat de asielzoeker voldoet aan die voorwaarde. En het is onduidelijk wat dit dan betekent voor de geloofwaardigheid van het relaas. De IND betoogde ter zitting overigens dat in voorwaarde c een integrale geloofwaardigheidsbeoordeling wordt uitgevoerd, maar daar ging de rechtbank niet in mee. Die voorwaarde ziet op de verklaringen van de asielzoeker en onduidelijk is hoe alle omstandigheden en bewijzen ‘in het geheel’ worden beoordeeld door de IND.
De hoogste bestuursrechter in Nederland (de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State) heeft nog geen uitspraak gedaan over de rechtmatigheidsvraag van de nieuwe geloofwaardigheidsbeoordeling, maar zal dit waarschijnlijk binnenkort wel doen. De IND heeft namelijk hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van rechtbank Groningen.
Conclusie
Bijna alle Nederlandse rechtbanken oordelen dat de IND het asielmotief alsnog geloofwaardig kan achten als de asielzoeker niet voldoet aan de vijf voorwaarden van art. 31 lid 6 Vw. De formulering in de werkinstructie dat het asielmotief automatisch ongeloofwaardig is als niet voldaan is aan één voorwaarde is volgens veel rechtbanken dus niet in lijn met het geldende recht. Maar deze rechtbanken trekken niet de conclusie dat de nieuwe geloofwaardigheidsbeoordeling als zodanig in strijd is met het internationaal en Europees recht. Twee rechtbanken oordelen dat dit wel het geval is. Het is nu wachten op de uitspraken van het HvJEU en de Raad van State.
*Pouya Fard is juridisch adviseur asielrecht bij het Team Expertise van VluchtelingenWerk Nederland.
