Op 10 juni 2021 beantwoordde het Hof van Justitie prejudiciële vragen van de Rechtbank Den Haag over opvolgende asielaanvragen. Uit de uitspraak volgt dat bewijs bij opvolgende asielaanvragen net zo behandeld moet worden als bij eerste asielaanvragen. Wat betekent dit voor Nederland?
Door Hemme Battjes en Nina Fokkink
Een vreemdeling mag als een eerste asielaanvraag is afgewezen een tweede of latere asielaanvraag indienen, door de Vreemdelingenwet een ‘opvolgende aanvraag’ genoemd. Zo waren van alle 19.132 in 2020 ingediende asielaanvragen, 1.596 opvolgende asielaanvragen. Het juridisch kader voor de behandeling van zulke opvolgende aanvragen is sinds 2015 Richtlijn 2013/32 (EU) (de Asielprocedurerichtlijn). In artikel 40 van die richtlijn staat dat de autoriteiten een opvolgende aanvraag zonder inhoudelijke behandeling kunnen afwijzen (‘niet-ontvankelijk verklaren’), als de asielzoeker geen ‘nieuwe elementen of bevindingen’ aanvoert. Het heeft immers geen zin een asielverzoek te behandelen als dat geheel identiek is aan de vorige aanvraag en niets veranderd is. Deze elementen of bevindingen moeten niet alleen nieuw maar ook ‘relevant’ zijn, dus ze moeten de kans op inwilliging van de aanvraag daadwerkelijk vergroten.
Omgang met documenten
Een belangrijk verschil tussen eerste en opvolgende aanvragen betreft de wijze waarop wordt omgegaan met door de asielzoeker overgelegde documenten. Op grond van artikel 4 van Richtlijn 2011/95 (de Europese Kwalificatierichtlijn), heeft de asielzoeker de stelplicht en bewijslast, maar rust er ook een verplichting tot samenwerking op de IND. Die samenwerkingsverplichting houdt in dat de IND soms ook zelf onderzoek moet doen om het bewijs van de asielzoeker aan te vullen. Als de asielzoeker bijvoorbeeld een arrestatiebevel overlegt, onderzoekt Bureau Documenten de echtheid ervan door het te vergelijken met andere arrestatiebevelen van dezelfde instantie. Dit wordt ook wel het authenticeren van documenten genoemd. Als Bureau Documenten geen vergelijkingsmateriaal heeft, kan de echtheid niet worden vastgesteld. Dat betekent dan dus niet dat het een vervalsing betreft, de IND moet in zo’n situatie het document alsnog bij de beoordeling betrekken. Dit laatste geldt in Nederland alleen bij eerste aanvragen.
Op grond van vaste jurisprudentie en beleid die al bestonden voor 2015 was het in Nederland niet toegestaan om bewijs dat niet was geauthenticeerd in te brengen in een opvolgende procedure. Zo konden kopieën en andere documenten waarvan de authenticiteit niet was vastgesteld, documenten die niet afkomstig zijn van objectieve bronnen (bijvoorbeeld verklaringen van buren), alsook onvertaalde en ongedateerde documenten niet gelden als ‘nieuwe elementen en bevindingen’. Deze documenten werden tot op heden dus geheel buiten beschouwing gelaten bij de beoordeling van een opvolgende aanvraag.
De vragen van Rechtbank Den Bosch
Op 16 december 2019 stelde Rechtbank Den Bosch prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie. Zij vroeg ten eerste of dit Nederlandse beleid – dat documenten waarvan de authenticiteit niet kan worden vastgesteld of die niet uit objectief verifieerbare bron afkomstig zijn uit te sluiten van een opvolgende procedure – wel in overeenstemming is met de Asielprocedure- en de Kwalificatierichtlijn. Ten tweede vroeg de rechtbank of verschil in omgang met bewijs tussen eerste en opvolgende aanvragen is toegestaan, en of bij opvolgende aanvragen de samenwerkingsverplichting voor de IND ophoudt als de echtheid van een document niet kan worden vastgesteld.
De zaak betrof de asielaanvraag van een Afghaanse chauffeur van een overheidsfunctionaris op wie de Taliban het hadden voorzien. De chauffeur was met de dood bedreigd om de functionaris uit te leveren. Na afwijzing van de eerste aanvraag diende hij een opvolgende aanvraag in waarin hij onder meer een werkgeversverklaring overlegde en een rapport van de brandweer dat staafde dat zijn huis in brand was gestoken. De authenticiteit van deze documenten kon niet worden vastgesteld en de aanvraag werd niet-ontvankelijk verklaard.
Het antwoord van het Hof van Justitie
Het Hof van Justitie merkt om te beginnen op dat artikel 40 van de Asielprocedurerichtlijn (de bepaling over opvolgende aanvragen) geen enkel onderscheid maakt tussen eerste en opvolgende aanvragen wat betreft de aard van de elementen en bevindingen die worden ingebracht door de asielzoeker. Dat betekent dat alle relevante elementen, waaronder documenten, in de beoordeling betrokken dienen te worden. Dit wordt bevestigd doordat volgens de Asielprocedurerichtlijn zelfs valse verklaringen de afwijzing van de aanvraag alleen rechtvaardigen als ze alle overtuigingskracht aan het verzoek ontnemen. Een andere uitleg zou strijdig zijn met de doelstellingen van de Richtlijn, aldus het Hof. Kortom, bij de opvolgende aanvraag mag de IND documenten waarvan de echtheid niet kan worden vastgesteld of die niet afkomstig zijn uit objectief verifieerbare bron niet op die grond buiten beschouwing laten. In antwoord op de tweede vraag oordeelt het Hof dat er geen verschil mag zijn in de beoordeling van bewijs tussen een eerste en een opvolgende aanvraag, en dat ook bij opvolgende aanvragen de samenwerkingsverplichting onverkort van toepassing is.
Wat betekent dit voor de Nederlandse praktijk?
Het is duidelijk dat de Nederlandse praktijk zal moeten worden aangepast aan de uitspraak van het Hof van Justitie. Voortaan kunnen immers ook documenten waarvan de echtheid niet kan worden vastgesteld of die niet afkomstig zijn uit objectief verifieerbare bron een nieuw element of bevinding vormen. Dit zal vermoedelijk leiden tot een toename van opvolgende aanvragen. Of dat ook zal leiden tot een toename van het aantal inwilligingen moet worden afgewacht. Want als een nieuw element of bevinding ‘relevant’ is, wil dat nog niet zeggen dat dit de ongeloofwaardigheid van het relaas wegneemt zodat de opvolgende aanvraag nog steeds niet ontvankelijk verklaard worden.
