Afgelopen zomer kondigde de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid verschillende maatregelen aan om de ‘opvangcrisis’ het hoofd te bieden, waaronder het ontwikkelen van de zogenoemde Spreidingswet. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft over dit wetsvoorstel inmiddels advies uitgebracht. Verblijfblog bespreekt het voorstel voor de Spreidingswet en het advies van de Afdeling.
Door Lisanne Groen*
Procedure in het wetsvoorstel
Op dit moment is het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) afhankelijk van vrijwillige medewerking van gemeenten om asielopvang mogelijk te maken. Met het wetsvoorstel ‘Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen’ (de Spreidingswet) wil de regering een einde maken aan die vrijwilligheid, door gemeenten op dit gebied een expliciete, wettelijke taak te geven. Daarnaast heeft het wetsvoorstel als doel om asielzoekers evenwichtiger over gemeenten te verdelen.
Om deze doelstellingen te bereiken voorziet het wetsvoorstel in een nieuwe procedure. Eens per twee jaar maakt de Minister van Justitie en Veiligheid vóór 1 februari een schatting van het aantal opvangplaatsen voor asielzoekers waaraan de komende twee jaar naar verwachting behoefte zal zijn. Van dat aantal wordt het aantal plaatsen dat al beschikbaar is afgetrokken, zodat duidelijk wordt hoeveel nieuwe opvangplaatsen er moeten komen. Dat aantal wordt door de minister over de verschillende provincies verdeeld. De minister maakt daarnaast ook een ‘indicatieve verdeling’ per gemeente. Beide verdelingen worden vóór 1 mei bekendgemaakt.
Over die verdelingen wordt vervolgens overleg gevoerd aan de ‘provinciale regietafels’. Deze overleggen worden voorgezeten door van de verschillende provincies. Gedeputeerde Staten, de betrokken colleges van burgemeester en wethouders en het COA nemen hieraan deel. De commissarissen van de Koning brengen vóór 1 juli aan de minister verslag uit van de overleggen, waarna de minister uiterlijk vóór 1 september per provincie een ‘verdeelbesluit’ neemt. In de verdeelbesluiten geeft de minister aan hoeveel van de benodigde opvangplaatsen in die provincie door welke gemeenten moeten worden gerealiseerd. Daarbij betrekt hij de gespreksverslagen die hij van de commissarissen van de Koning heeft ontvangen. Het is mogelijk dat slechts van bepaalde gemeenten in een provincie wordt gevraagd opvanglocaties te realiseren: in de toelichting staat dat niet van alle 344 gemeenten tegelijkertijd een bijdrage wordt verwacht.
Met de uitvoering van de wettelijke taak voor gemeenten worden de gemeenteraad en het college van B en W belast. Het wetsvoorstel is niet duidelijk over de termijn die hiervoor staat: zowel een termijn van twee jaar als een termijn van zes maanden wordt genoemd. Als het college van B en W de gestelde termijn (welke dan ook) niet dreigt te halen, moet het dit aan de minister melden.
Financiële prikkels
Om gemeenten ertoe te bewegen zoveel mogelijk nieuwe opvangplaatsen te realiseren, stelt de regering in het wetsvoorstel een soort ‘bonus’ in het vooruitzicht: gemeenten kunnen extra geld krijgen als zij vrijwillig in opvangplaatsen voorzien. Deze bonussen worden verstrekt in de vorm van een specifieke uitkering.
Dit kan in de eerste plaats aan de orde zijn in de periode tussen de schatting van het aantal opvangplaatsen dat nodig is en de bekendmaking van de verdeling van die opvangplaatsen over de provincies (en indicatief de gemeenten), dus tussen 1 februari en 1 mei. Als gemeenten in die periode voor vijf jaar of langer opvangplaatsen beschikbaar stellen, ontvangen ze per opvangplaats een bedrag. Daarbij wordt gedacht aan €2.500,- per opvangplaats. Ná vaststelling van het verdeelbesluit (vóór 1 september) kunnen gemeenten voor extra opvangplaatsen ook extra geld ontvangen, maar het bedrag per opvangplaats zal dan lager zijn, zo vermeldt de toelichting. Ook voor bijzondere opvangplaatsen, bijvoorbeeld voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen, kan extra geld worden toegekend. In de tweede plaats kunnen gemeenten extra geld ontvangen als binnen twee jaar ten minste 75% van het aantal opvangplaatsen in het verdeelbesluit is gerealiseerd. In beide gevallen geldt dat gemeenten deze specifieke uitkeringen vrij kunnen besteden. Zij hoeven het extra geld dus niet aan de opvang van asielzoekers te besteden.
Verhouding gemeenten en COA
Het wetsvoorstel bevat ook een wijziging van de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers (Wet COA). Daaraan wordt onder andere een definitie van ‘opvangvoorziening’ toegevoegd. Dat is een accommodatie waar opvang wordt geboden aan asielzoekers, door of onder verantwoordelijkheid van het COA óf door en onder verantwoordelijkheid van het college. In het wetsvoorstel is daarnaast geregeld dat het COA en het college van B en W overeen kunnen komen dat niet het COA, maar het college verantwoordelijk is voor de exploitatie van een opvangvoorziening. Deze wijzigingen maken duidelijk dat de verantwoordelijkheid voor de opvang niet langer alleen bij het COA ligt.
Advies van de Afdeling
Op 6 februari is het advies van de Afdeling gepubliceerd. De Afdeling ziet net als de regering dat het noodzakelijk is om de opvang van asielzoekers beter te regelen. Onder verwijzing naar onder andere de brieven van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van 14 oktober 2022 (die betrekking had op de opvang van Oekraïners) en van 4 november 2022 (die de gevolgen van de hogere prognose van de asielinstroom in 2023 besprak) stelt de Afdeling dat dit vraagstuk urgent is. Maar zij plaatst ook kritische kanttekeningen bij het wetsvoorstel.
Dat enige haast is geboden met dit voorstel, mag volgens de Afdeling niet ten koste gaan van de zorgvuldigheid. Dat geldt vooral de feitelijke uitvoerbaarheid van het voorstel. Dat komt omdat het voorstel een stelselwijziging impliceert: het creëert een nieuwe, permanente bestuurlijke en financiële systematiek én het wijzigt de relatie tussen gemeenten en het COA. Het is dus geen tijdelijke noodwet.
De Afdeling acht de systematiek die wordt voorgesteld onnodig tijdrovend en complex. Verder is de termijn die voor gemeenten geldt om in opvangplaatsen te voorzien onduidelijk. Deze kritiek was ook al aangedragen door onder andere de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. De Afdeling is daarnaast kritisch op de financiële prikkels voor gemeenten. Het is in strijd met de Financiële-verhoudingswet dat een specifieke uitkering geheel vrij besteedbaar is, en ook past het niet om de uitvoering van een wettelijke taak en het naleven van mensenrechtelijke verplichtingen te koppelen aan een financiële beloning. Daar komt bij dat de verschillende financiële prikkels kunnen leiden tot strategisch gedrag van gemeenten. Als gemeenten op basis van de eerste verdeling en de onderhandelingen verwachten in weinig opvangplaatsen hoeven te voorzien, kunnen zij ervoor kiezen om de vrijwillige inbreng van opvangplaatsen aan andere gemeenten over te laten. De Afdeling wijst erop dat dit ‘competitieve element’ waarschijnlijk niet bijdraagt aan goede verhoudingen tussen verschillende gemeenten, terwijl die juíst nodig zijn om het voorstel effectief te laten zijn.
De Afdeling wijst verder voor betreft de verhouding tussen gemeenten en het COA op de reactie van het COA op het voorstel. Volgens het COA kan de verdeling van de verantwoordelijkheid voor de exploitatie van de opvang tussen het COA en het college van B en W tot problemen in de uitvoering leiden. Op dit moment heeft de IND alleen contact met het COA over de plaatsing in en de beschikbaarheid van opvang. Dat contact moet op grond van het wetsvoorstel worden uitgebreid naar álle betrokken colleges van B en W. Omdat gemeenten niet zijn aangesloten op het centrale informatiesysteem in de vreemdelingenketen, is dat extra lastig. De Afdeling merkt op dat de verschillende partijen in de migratieketen liever hebben dat één partij het proces coördineert. Daaraan is volgens de Afdeling door de regering te weinig aandacht besteed.
De Afdeling maakt meer opmerkingen, onder andere over de uitwerking van het voorstel. Zij wijst erop dat het voorstel haastig is voorbereid en dat veel aspecten ervan – zoals de wijze van verdeling van opvangplaatsen over provincies en gemeenten en de hoogte van de specifieke uitkeringen – nog moeten worden geregeld in lagere regelgeving. Daarmee hangt samen dat de consequenties voor de uitvoering en de financiële randvoorwaarden van het wetsvoorstel niet goed zijn uitgewerkt. Zo is het voor de uitvoering van het voorstel noodzakelijk dat gemeenten de opvangplaatsen en -locaties kunnen registreren, maar bestaat een ICT-voorziening die dit mogelijk maakt op dit moment nog niet. Verder stelt de Afdeling dat de regering te weinig aandacht heeft besteed aan de juridische procedures die kunnen volgen op de besluitvorming over de opvangplaatsen. Zo kunnen omwonenden of andere belanghebbenden bijvoorbeeld bezwaar maken tegen een omgevingsvergunning voor een opvangvoorziening.
Volgens de Afdeling zou een procedure zoals geldt voor de huisvesting van statushouders in de Huisvestigingswet een werkbaarder alternatief voor het wetsvoorstel zijn. In die procedure maakt de staatssecretaris het totale aantal vergunninghouders bekend dat gemeenten moeten huisvesten (de ‘taakstelling’). Dat aantal wordt over alle gemeenten verdeeld op basis van hun inwoneraantal. In onderling overleg kunnen gemeenten hun taakstelling wijzigen, zolang het door de betrokken gemeenten totale aantal te huisvesten vergunningshouders maar niet wijzigt. Die procedure is eenvoudiger en duidelijker dan de voorgestelde, en maakt het ook mogelijk dat gemeenten en provincies vrijwillig afspraken maken over huisvesting van statushouders – of opvang van asielzoekers. Al met al betwijfelt de Afdeling of het wetsvoorstel uitvoerbaar zal zijn en adviseert zij aan de regering om het wetsvoorstel te heroverwegen.
Afsluiting
Het oordeel van de Afdeling brengt met zich dat het wetsvoorstel opnieuw in de ministerraad moet worden besproken. Het is afwachten wat die bespreking en de reactie op het advies in het nader rapport betekenen voor het voorstel dat uiteindelijk bij de Tweede Kamer zal worden ingediend.
Lisanne Groen is universitair hoofddocent staats- en bestuursrecht aan de VU
