Kabinetsplannen beperking gezinshereniging van vluchtelingen

371

Vrijdag 26 augustus 2022 presenteerde het kabinet een ‘asielcompromis’ met als doel de opvangcrisis in Ter Apel op te lossen. Onderdeel van het compromis zijn maatregelen over de gezinshereniging van vluchtelingen. Dit blog bespreekt deze plannen en beantwoordt de vraag of deze verenigbaar zijn met de Gezinsherenigingsrichtlijn van de Europese Unie.

Door Betty de Hart

De plannen over gezinshereniging van vluchtelingen in de kabinetsbrief
Familieleden van erkende vluchtelingen hebben het recht op gezinshereniging, ook wel nareis genoemd. Om de huidige druk op de opvang – momenteel verblijven er 15.400 statushouders, waarvan 7.200 nareizigers in de opvang – te verminderen heeft het kabinet maatregelen voorgesteld. Met de aangekondigde maatregelen wil het kabinet tijdelijk het inreizen van familieleden van vluchtelingen beperken. Dit zou moeten voorkomen dat nareizende gezinsleden in Nederland zonder opvang komen te zitten of in een crisisopvang gescheiden van hun familielid worden opgevangen.

Het kabinet kondigt daarom een nieuwe werkwijze aan. Wanneer de IND een nareisaanvraag toetst en constateert dat aan alle voorwaarden voor nareis is voldaan, zal een positief besluit worden genomen. Vervolgens zal het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA), die verantwoordelijk is voor de opvang en begeleiding van asielzoekers in Nederland, de gemeente vragen om voor passende huisvesting te zorgen. Pas als die huisvesting beschikbaar is, zal het visum voor de overkomst van de gezinsleden worden verstrekt. Deze maatregel geldt ook voor gezinsleden die op dit moment hun aanvraag al hebben ingediend, maar op wier aanvraag nog niet is beslist. Pas als er huisvesting is, krijgen familieleden hun visum uitgereikt. Er zal maximaal 6 maanden worden gewacht met de verstrekking van een visum waarop een positieve beslissing is genomen tot er huisvesting beschikbaar is. In de praktijk betekent dit een termijn van maximaal 15 maanden tussen de aanvraag voor gezinshereniging en het moment van de verstrekking van het visum (9 maanden voor de behandeling van de nareisaanvraag en 6 maanden voor de verstrekking van het visum). Indien in individuele gevallen de 15 maanden verstrijken zonder dat een woning beschikbaar komt, dan zullen de nareizigers niet langer hoeven te wachten en wordt een visum verstrekt.

Daarnaast stelt het kabinet een verlenging van de beslistermijn voor. Voor aanvragen voor gezinshereniging door vluchtelingen geldt een formele beslistermijn van maximaal 6 maanden. Het kabinet wil deze termijn verlengen tot 9 maanden. Daarvoor is wel een wetswijziging nodig. Het kabinet stelt overigens dat het niet de bedoeling is dat in de praktijk ook aan deze langere behandelingstermijn wordt gehouden.

De Gezinsherenigingsrichtlijn
De Gezinsherenigingsrichtlijn regelt de voorwaarden voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging van mensen buiten de Europese Unie (zogeheten derdelanders) die rechtmatig in een lidstaat verblijven. Daaronder vallen dus ook erkende vluchtelingen. In de Gezinsherenigingsrichtlijn hebben EU-lidstaten afspraken gemaakt over minimumnormen waaraan zij zich dienen te houden bij aanvragen voor gezinshereniging. Deze afspraken zijn bindend en gaan boven het nationale recht. De richtlijn is niet alleen van toepassing op vluchtelingen, maar op iedere derdelander die om gezinshereniging vraagt. Nederland heeft de richtlijn ook van toepassing verklaard op Nederlandse referenten. De richtlijn is tot stand gekomen in 2003 en van kracht sinds 2005.

De richtlijn kent een recht op gezinshereniging toe aan de leden van het kerngezin (echtgenoot/partner en minderjarige kinderen) van de persoon in Nederland, in dit kader de vluchteling, die om gezinshereniging vraagt. Het uitgangspunt van de richtlijn is dat gezinshereniging een noodzakelijk middel is om gezinsleven mogelijk te maken en de integratie van migranten te bevorderen. Als aan de voorwaarden van de richtlijn is voldaan, hebben de lidstaten verder geen beoordelingsmarge meer en moeten zij gezinshereniging toestaan. Gezinshereniging is de algemene regel en aan het doel van de richtlijn, de bevordering van gezinshereniging, mag geen afbreuk worden gedaan. Dat betekent dat aan voorwaarden die in de richtlijn worden genoemd niet een dusdanige uitleg mag worden gegeven dat ze de gezinshereniging uitzonderlijk moeilijk of zelfs onmogelijk maken.

Nederland heeft een belangrijke rol gespeeld in het onderhandelingsproces over de richtlijn. De Nederlandse regering is er, ten tijde van Minister Verdonk (VVD), in geslaagd bepaalde wensen van het nationale beleid, zoals de inburgeringsvoorwaarde in het buitenland en een strikte inkomenseis te vertalen naar Europees recht. Nederland verzette zich aanvankelijk tegen de toepassing van de richtlijn op vluchtelingen, maar ging hier uiteindelijk toch meer akkoord. Wel werden subsidiair beschermende uitgesloten van de richtlijn. De richtlijn heeft daarmee niet alleen grenzen gesteld aan welke voorwaarden kunnen worden gesteld in het nationale recht, maar heeft ook meerdere aanscherpingen van het beleid mogelijk gemaakt. Toch heeft Nederland de juridische betekenis van de richtlijn vaak onderschat.

Wat zegt de Gezinsherenigingsrichtlijn over gezinshereniging van vluchtelingen?
In de Gezinsherenigingsrichtlijn is een apart hoofdstuk opgenomen over gezinshereniging door vluchtelingen. Het uitgangspunt voor de gezinshereniging door vluchtelingen is dat voor hen gunstiger voorwaarden gelden dan bij de reguliere gezinshereniging. Zoals verwoord in overweging 8 van de richtlijn:

De situatie van vluchtelingen vraagt bijzondere aandacht vanwege de redenen die hen ertoe hebben gedwongen hun land te ontvluchten en die hen beletten aldaar een gezinsleven te leiden. Om die reden moeten er voor hen gunstiger voorwaarden worden geschapen voor de uitoefening van hun recht op gezinshereniging.

Dit uitgangspunt komt op verschillende manieren in de richtlijn naar voren. Zo wordt er op grond van de richtlijn geen inkomenseis gesteld aan de hereniging, noch kunnen er integratievereisten worden tegengeworpen aan de gezinsleden, wordt er geen huisvestingseis gesteld, moet er soepeler worden omgegaan met documenteisen die kunnen worden gevraagd om de gezinsband aan te tonen (zie artikel 11 lid 2 en 12 richtlijn) en kunnen EU-lidstaten toestaan dat zij een bredere kring van gezinsleden dan alleen het kerngezin laten overkomen (art 10 lid 2 en lid 3 richtlijn). De aanvraag moet overigens wel worden ingediend binnen drie maanden nadat de vluchtelingenstatus is verleend (zie artikel 12 lid 1 derde zin richtlijn). Wanneer een vluchteling na deze termijn van drie maanden een verzoek om gezinshereniging indient, moet aan de normale voorwaarden zoals voor gezinshereniging worden voldaan, zoals hierboven genoemd en zoals vastgelegd in artikel 7 van de richtlijn. Hierbij moet worden opgemerkt dat de beslistermijnen op asielaanvragen aanzienlijk zijn. Eerst moet de asielbeslissing worden afgewacht en dan pas kan de aanvraag tot gezinshereniging worden ingediend. Dan zijn gezinnen dus al geruime tijd van elkaar gescheiden.

Zijn de plannen van het kabinet verenigbaar met de EU-richtlijn gezinshereniging?
Uit de kabinetsbrief blijkt dat het kabinet zich ervan bewust is dat de Gezinsherenigingsrichtlijn het niet toelaat dat een aanvraag voor gezinshereniging door vluchtelingen wordt afgewezen op grond van het ontbreken van huisvesting. Ook bleek uit aan de Kamer verstrekte stukken voor het asieldebat van 8 september j.l. dat ook ambtenaren van het Ministerie van Justitie twijfelden aan de juridische haalbaarheid van de plannen. Door de huisvestingseis niet te stellen als voorwaarde voor gezinshereniging zelf, maar voor de uitreiking van het inreisvisum aan gezinsleden, hoopt het kabinet feitelijk om dit verbod heen te kunnen. Het is de vraag of deze handelswijze in overeenstemming is met de richtlijn.

De aangekondigde plannen kregen meteen te maken met kritiek van o.a. migratierechtjuristen, College voor de Rechten van de Mens, Kinderombudsman en Vluchtelingenwerk. Deze kritiek ziet met name op de verlate afgifte van een inreisvisum. In de eerste plaats zou het uitstellen van het laten inreizen van gezinsleden na een positieve beslissing op het asielverzoek, tot na het moment dat de huisvesting is geregeld, betekenen dat vluchtelingen slechter worden behandeld dan andere personen die om gezinshereniging vragen. Dat doet afbreuk aan de gunstiger behandeling van vluchtelingen die met de richtlijn is beoogd.

Ten tweede is het idee om wel een positief besluit te nemen maar deze vervolgens aan te houden in strijd met artikel 13 lid 1 van de Gezinsherenigingsrichtlijn dat stelt dat staten zodra het verzoek om gezinshereniging is aanvaard, de gezinsleden de toegang toestaat en alle medewerking bij het verkrijgen van de benodigde visa verschaft. Oftewel, er moet juist spoed worden gemaakt met de uitvoering van gezinshereniging in plaats van deze tegen te houden. Ook in de richtsnoeren voor de toepassing van de Gezinsherenigingsrichtlijn, licht de Europese Commissie toe dat lidstaten voor een snelle procedure moeten zorgen en voor een snelle visumprocedure. Het uitstellen van het toekennen van een visum tot uiterlijk nadat een positief besluit is genomen staat hiermee op gespannen voet.

Ten derde lijkt het niet uitvoeren van het positieve besluit op het invoeren van een wachttermijn, wat wil zeggen dat iemand al gedurende een bepaalde periode op het grondgebied van de lidstaat moet hebben verbleven voordat zijn gezinsleden zich bij hem of haar mogen voegen. De Gezinsherenigingsrichtlijn staat het hanteren van een wachttermijn van twee jaar voor gezinshereniging toe in artikel 8, maar deze is uitdrukkelijk niet van toepassing bij gezinshereniging van vluchtelingen, zoals bepaald in artikel 12 lid 2 Gezinsherenigingsrichtlijn.

Het verlengen van de wettelijke beslistermijn op een aanvraag tot gezinshereniging van 6 naar 9 maanden mag wel volgens de richtlijn. Artikel 5 lid 4 van de richtlijn bepaalt dat ‘zo spoedig mogelijk’ maar uiterlijk na negen maanden op een verzoek om gezinshereniging moet worden besloten. In de richtsnoeren licht de Commissie toe dat administratieve werkdruk reden kan zijn om de beslistermijn te verlengen, maar dat negen maanden dan wel echt het maximum is. De Commissie Meijers stelt dat het twijfelachtig is of een door de staat zelf gecreëerd probleem met opvangcapaciteit is te zien als voldoende rechtvaardiging voor het verlengen van de beslistermijn.

Ook bij het verlengen van de wettelijke beslistermijn valt een kanttekening te plaatsen. De beslistermijnen voor asiel en van nareis worden namelijk nu in praktijk al regelmatig overschreden. Ook voor de huidige opvangcrisis werd dit door de IND zelf als probleem gezien. Uit een in april van dit jaar gepubliceerd onderzoek, op verzoek van de IND, blijkt dat in 1/3 van de nareiszaken een beslissing wordt genomen na meer dan zes maanden. Als er ook in beroep wordt gegaan tegen een negatieve beslissing en er eventueel wordt doorgeprocedeerd tot de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State (ABRvS), duurt een procedure al gauw meerdere jaren; met dus ook een scheiding van het gezin van meerdere jaren tot gevolg. In de kabinetsbrief wordt gesteld dat het niet de bedoeling is een procedure ook echt negen maanden te laten duren – maar ook nu al lukt het de IND vaak niet de termijn korter te laten zijn. De IND kondigde om die reden in april van dit jaar juist maatregelen aan om de besluitvormingsprocedure te verkorten. Zo besloot de IND het aantal onderzoeken naar bijvoorbeeld documenten in lopende aanvragen te beperken. De kabinetsbrief gaat met haar plannen in tegen deze initiatieven van de IND.