Migratie- en asielpact: EU beleid betreffende particuliere opsporings- en reddingsoperaties op zee

377

Verblijfblog bespreekt de voorstellen van het Europese migratie- en asielpact. Deze voorstellen zien onder andere op het Schengenacquis, een grotere rol van Frontex, nieuwe procedures voor snelle vaststelling van status bij binnenkomst, waaronder prescreening en uitbreiding van grensprocedures. Dit blog gaat over het nieuwe beleid betreffende particuliere opsporings- en reddingsoperaties op zee.

Door Lisa-Marie Komp

Onderdeel van het EU migratie- en asielpact is een aanbeveling van de Commissie betreffende samenwerking tussen lidstaten met betrekking tot operaties die worden uitgevoerd door vaartuigen die eigendom zijn van of geëxploiteerd worden door particuliere entiteiten met het oog op opsporings- en reddingsactiviteiten. Deze schepen zijn ook bekend als zogenaamde NGO-schepen. De aanbeveling behelst het advies aan EU lidstaten om:

  • Informatie uit te wisselen over schepen die bij specifieke reddingsoperaties betrokken zijn, teneinde het aantal dodelijke slachtoffers op zee te verminderen, de veiligheid van de scheepvaart te handhaven en voor een doeltreffend migratiebeheer te zorgen;
  • Met de Commissie en een door haar op te richten contactgroep te overleggen, waar nodig met de betrokken particuliere entiteiten, om best practices vast te stellen om veiligheid te bevorderen en ervoor te zorgen dat de bevoegde autoriteiten kunnen beschikken over alle informatie die nodig is om naleving van veiligheidsnormen op zee te bevorderen.

In de overwegingen die aan deze aanbevelingen voorafgaan, zet de Commissie een aantal beleidsuitgangspunten uiteen. Daarin benadrukt de Commissie dat Staten verplicht zijn mensen die op zee in nood zijn te redden en waarschuwt zij voor het feit dat mensensmokkellaars misbruik zouden kunnen maken van reddingsactiviteiten. Daarnaast onderkent de Commissie terecht dat NGO’s de afgelopen jaren een steeds belangrijkere rol spelen bij het redden van personen op de Middellandse Zee. Het voorstel om een contactgroep op te richten berust volgens de Commissie op het feit dat de toegenomen betrokkenheid van NGO-schepen voor specifieke uitdagingen zorgt op grond waarvan het naast bestaande coördinatie-inspanningen

“nog steeds noodzakelijk [is] om gezien het specifieke karakter van de opsporings- en reddingsmethoden die de afgelopen jaren in het Middellandse Zeegebied zijn opgekomen, een structureler, betrouwbaarder en duurzamer kader toe te passen, in overeenstemming met de bevoegdheden van de EU en de desbetreffende internationale normen.”

Het feit dat informatieuitwisseling over het schip dat bij een reddingsoperatie betrokken is centraal staat in de aanbevelingen van de Commissie en zij tevens verwijst naar het specifieke karakter van reddingsoperaties de afgelopen jaren, kan de indruk doen ontstaan dat problemen bij reddingsoperaties op de Middellandse Zee verband houden met een gebrek aan informatie over het schip dat bij een specifieke reddingsoperatie betrokken is of met de vraag welk schip de reddingsoperatie uitvoert. Deze indruk is echter onjuist, omdat reddingsoperaties op de Middellandse Zee al jaren voor conflicten tussen Staten zorgen.

Ontscheping van geredde personen
Een van de meest prangende problemen zijn de zogenoemde ‘stand-offs’, waarbij boten met geredde personen aan boord gedurende dagen en soms zelfs weken geen toestemming krijgen om een haven in te varen om de geredde personen aan land te laten. Zo kregen NGO-schepen recent geen toestemming om een haven in te varen om geredde personen van boord te laten gaan. Voorbeelden van dergelijke stand-off’s deden zich echter ook in het verleden voor, zoals ook blijkt uit het lot van de Cap Anamur in 2004. Bovendien werden ook commerciële schepen, die gebruikt worden ten behoeve van internationaal vrachtverkeer, en zelfs overheidsschepen de afgelopen jaren geconfronteerd met een verbod om de geredde personen te ontschepen. Dat schepen na een reddingsoperatie vaak lang moeten wachten voordat de geredde personen aan land kunnen gaan, houdt dan ook geen verband met de vraag welk schip geredde personen wil ontschepen. Evenmin is het een gevolg van de toegenomen betrokkenheid van particuliere organisaties bij reddingsoperaties op de Middellandse Zee.

Internationaalrechtelijke verplichtingen en informatie over betrokken schepen
Conflicten bij ontschepingen zijn veeleer een reeds lang bekend gevolg van structurele problemen bij de uitvoering van internationale verdragen die zien op de verplichting mensen in nood op zee te redden. Daartoe behoren het Internationale Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee (UNCLOS), de International Convention for the Safety of Life at Sea (SOLAS) en de International Convention on Maritime Search and Rescue (SAR). Deze verdragen verplichten de aangesloten Staten onder meer om maritieme reddings- en coördinatiecentra in stand te houden, die verantwoordelijk zijn voor de coördinatie en uitvoering van zoek- en reddingsoperaties op zee. Daarnaast bepalen deze verdragen dat geredde personen zo snel mogelijk naar een veilige plaats gebracht dienen te worden.

Uitzonderingen daargelaten worden reddingsoperaties in de praktijk ook daadwerkelijk onder begeleiding van deze reddings- en coördinatiecentra uitgevoerd. Bij reddingsoperaties op de centrale Middellandse Zee is dat vaak het reddings- en coördinatiecentrum in Rome. Het speelt daarbij geen rol of het schip dat de operatie uitvoert in eigendom is van een commerciële scheepseigenaar, een non-gouvernementele organisatie of een Staat. Informatie over het schip dat bij een specifieke reddingsoperatie is betrokken, is in de regel dan ook bekend. Desondanks zorgt de ontscheping van geredde personen regelmatig voor problemen.

Interstatelijk overleg over ontscheping
Het is interessant dat de Commissie in haar overwegingen voorstelt om ook de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) bij overleg te betrekken. Deze organisatie heeft zich in het verleden al gebogen over het probleem van ontscheping bij reddingsoperaties. Binnen de IMO vond namelijk naar aanleiding van een stand-off met een commercieel schip, de MV Tampa, in Australië in 2001 al intensief overleg plaats om problemen bij het ontschepen van geredde personen te voorkomen. Hoewel dit overleg in 2004 leidde tot een wijziging van de SOLAS en SAR verdragen en de introductie van de IMO Guidelines on the Treatment of Persons Rescued at Sea, bleef het probleem van ontscheping van geredde personen voortbestaan. Een belangrijke reden daarvoor was dat de twee EU-lidstaten Italie en Malta het niet eens konden worden over welke Staat primair verantwoordelijk is voor het ontschepen van geredde personen. Malta verzet zich daarom nog altijd tegen de doorgevoerde wijzigingen van de SOLAS en SAR verdragen. Mogelijk geeft de door de Commissie op te richten contactgroep een nieuw impuls aan het overleg tussen Staten dat in het kader van de IMO is gestrand. Het feit dat het overleg enkel tussen EU-lidstaten plaatsvindt en niet met alle Staten die aangesloten zijn bij de IMO kan daarbij een voordeel zijn.

Criminalisering van NGO-schepen
Deze achterliggende structurele problemen roepen de vraag op waarom de focus van de Commissie ligt op de rol van non-gouvernementele organisaties. De structurele problemen bij de uitvoering van internationale verdragen houden immers geen verband met de vraag welk schip geredde personen wil ontschepen. De focus van de Commissie leidt draagt bij aan de criminalisering van non-gouvernementele organisaties die betrokken zijn bij zoek- en reddingsoperaties op zee. Ook dit is is een praktijk die al langer bekend is in de context van zoek- en reddingsoperaties op de Middellandse Zee. Non-gouvernementele organisaties die betrokken zijn bij reddingsoperaties op zee zijn zowel in  het verleden als recent geconfronteerd met strafrechtelijke vervolgingen en de inzet van administratieve maatregelen, waardoor de schepen lange periodes in een haven moeten blijven liggen. In 2019 wijdde de Commissioner for Human Rights van de Raad van Europa een kritisch rapport aan dit onderwerp. Ook de Commissie onderkent dit probleem, en benoemt in haar overwegingen dat particuliere organisaties niet moeten worden gecriminaliseerd als zij reddingsoperaties uitvoeren. Een concrete aanbeveling hoe dit kan worden voorkomen neemt de Commissie echter niet op in haar aanbeveling. Dat dit van belang was geweest, blijkt uit het feit dat er berichten zijn dat de Italiaanse Staat de aanbeveling van de Commissie aanhaalt als rechtvaardiging voor administratieve maatregelen tegen NGO-schepen.

Onderliggend probleem
De aanbeveling van de Commissie en de focus op informatie-uitwisseling over het schip dat bij een specifieke reddingsoperatie betrokken is evenals de toegenomen rol van NGO-schepen lijkt het onderliggende probleem dat al jaren voor conflicten bij ontscheping en de criminalisering van NGO-schepen zorgt te miskennen. Deze problemen lijken vooral te zijn ingegeven door de onwil van Staten om geredde personen aan land te laten, omdat het daarbij vaak gaat om personen die asiel willen vragen. Zo betoogde  de voormalig Italiaanse premier Salvini, die bekend stond om zijn harde koers tegen migratie, dat het zijn plicht was Italië te beschermen voor het aanmeren van schepen met geredde personen aan boord. Verbeterde informatie-uitwisseling over het schip dat bij een specifieke reddingsoperatie betrokken is zal weinig verandering brengen in de bereidheid van Staten om geredde personen aan land te laten. Daarvoor is een solidariteitsmechanisme voor de ontscheping van geredde personen na zoek- en reddingsoperaties nodig, zoals is voorzien in de Verordening betreffende asiel en migratiebeheer die onderdeel uitmaakt van het Migratie- en asielpact en hier wordt besproken.