Verblijfblog bespreekt in de komende weken de voorstellen van het Europese migratie- en asielpact. Deze voorstellen zien onder andere op het Schengenacquis, een grotere rol van Frontex, nieuwe procedures voor snelle vaststelling van status bij binnenkomst, waaronder prescreening en uitbreiding van grensprocedures. Het eerste thema is het nieuwe solidariteitsmechanisme.
Door Hemme Battjes & Nina Fokkink
Het Europese migratie- en asielpact werd op 23 september 2020 gepresenteerd en beslaat 509 pagina’s aanbevelingen en wetgevende voorstellen op het gebied van migratie- en asielrecht. Een van de voorstellen is een nieuwe ‘Verordening betreffende asiel- en migratiebeheer’. Deze verordening zal de huidige Dublinverordening vervangen. De Dublinverordening bevat de criteria aan de hand waarvan wordt vastgesteld welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek. De nieuwe verordening moet leiden tot een alomvattende aanpak van ‘asiel- en migratiebeheer’, en vooral tot een stevigere verankering van solidariteit tussen de lidstaten. Dit zijn belangrijke onderwerpen, aangezien juist hierop het hervormingspakket dat de Commissie in 2015 had ingediend was gestrand.
Het huidige systeem
Op grond van het huidige Dublin systeem ligt in de praktijk de verantwoordelijkheid voor het asielverzoek meestal bij de lidstaat waar de vreemdeling de Europese Unie is ingereisd, of anders bij de lidstaat waar hij of zij als eerste een asielverzoek heeft ingediend. Dit heeft geleid tot een zeer ongelijke verdeling van asielzoekers over de lidstaten – met onder meer de feitelijke instorting van het asielsysteem in bijvoorbeeld Griekenland na 2010 als gevolg. Om aan dit bezwaar tegemoet te komen was al in 2003 in artikel 10 lid 1 van de Dublinverordening gecodificeerd dat de verantwoordelijkheid van de lidstaten waar een asielzoeker illegaal is ingereisd na verloop van tijd kan vervallen, om lidstaten waar veel asielzoekers binnenkomen te ontlasten (nu artikel 13 (1) van de Dublin Verordening).
Tijdens de zogenaamde ‘asielcrisis’ in 2015 en 2016 had de Raad van de Europese Unie herplaatsingsbesluiten genomen om herverdeling van asielzoekers te bewerkstelligen, om Giekenland en Italië te ontlasten. Aan deze besluiten, die Europese solidariteit vorm moesten geven, werd echter nauwelijks uitvoering gegeven.
De nieuwe solidariteitsmechanismes
Een belangrijke vernieuwing in de Verordening betreffende asiel- en migratiebeheer is dat er drie soorten solidariteitsmechanismes zijn opgenomen. Een solidariteitsmechanisme voor derdelanders die ontscheept worden na opsporings- en reddingsoperaties, een mechanisme bij (risico van) migratiedruk op het asielsysteem van een lidstaat, en een mechanisme bij (risico van) crisis en overmacht.
Het eerste solidariteitsmechanisme dat wordt besproken is solidariteit na search en rescue operaties. Momenteel komen alleen Italië, Malta, Griekenland en Spanje in aanmerking voor ontschepingen van op de Middellandse Zee opgepikte bootmigranten. Bij onverkorte toepassing van het Dublinsysteem zouden zulke ontschepingen tot eenzijdige migratiedruk op die landen blijven leiden. Daarom kan volgens het voorstel op deze groep asielzoekers wel een vorm van verplichte toewijzing van verantwoordelijkheid van toepassing zijn.
De regeling zou als volgt moeten werken. Jaarlijks schrijft de Commissie een ‘verslag over migratiebeheer’, waarin zij de verwachte ontwikkeling van ‘de migratiesituatie’ omschrijft en die als eerste stap kan dienen voor bindende besluiten. Daarin kan de Commissie vaststellen of er sprake is van operaties waarbij ‘herhaaldelijk’ derdelanders aankomen, en ook hoeveel asielzoekers herplaatst zouden moeten worden om de lidstaat ‘bij te staan’. Vervolgens berekent de Commissie het aantal derdelanders dat zal moeten worden herplaatst naar de andere lidstaten (waarbij het aandeel van elke lidstaat voor vijftig procent is gebaseerd op de bevolkingsomvang en voor de andere vijftig procent op de omvang van het bbp). Elke lidstaat wordt dan verzocht een solidariteitsbijdrage te leveren.
De solidariteitsbijdrage hoeft echter niet te bestaan uit een bepaald aantal herplaatsingen van asielzoekers. De bijdrage kan, onder andere, evenzeer de vorm hebben van capaciteitsopbouw in een niet-lidstaat om migratie beter te reguleren. Indien het aantal herplaatsingen waarvoor de lidstaten kiezen minder dan zeventig procent bedraagt van het aantal dat de Commissie in het migratiebeheerverslag had vastgesteld, kan de Commissie lidstaten alsnog een verplichting opleggen. Deze verplichting kan maximaal de helft bedragen van het aandeel dat voor de lidstaten was berekend.
Lidstaten kunnen er ook voor kiezen om het aantal te hervestigen asielzoekers niet op te nemen. In plaats daarvan kan een lidstaat opteren voor zogenaamde ‘terugkeersponsoring’ waarbij zij steun verlenen aan de terugkeer van derdelanders die illegaal in een andere lidstaat verblijven (de plaats van ontscheping, of met andere woorden, waar na opsporings- of reddingsoperaties migranten van boord van schepen worden gehaald). Pas wanneer na acht maanden die terugkeer nog niet is geëffectueerd, zal de lidstaat die voor deze terugkeersponsoring koos verplicht zijn om de illegaal verblijvende derdelanders over te nemen. Het voorstel laat toe dat de derdelander gedurende deze periode van acht maanden in detentie wordt gehouden.
De verordening bevat daarnaast een soortgelijke regeling voor het geval een lidstaat ‘onder migratiedruk staat’. Ook dan volgt eerst een verslag van de Commissie met de gewenste aantallen herplaatsingen, de mogelijkheid voor lidstaten om te kiezen voor andere solidariteitsbijdragen, waarbij een verplichting tot herplaatsing of terugkeersponsoring kan worden opgelegd op min of meer dezelfde voet als bij ontschepingen en reddingsoperaties. Onder welke omstandigheden precies van migratiedruk sprake is, wordt niet gedefinieerd in de verordening.
Ten slotte bevat het voorstel een verplichtender solidariteitsmechanisme voor situaties van ‘crisis en overmacht’ (bijvoorbeeld een situatie van mass-influx waardoor een nationaal asielsysteem disfunctioneel is geworden). De lidstaten hebben in zo’n situatie niet langer de keuze om ‘flexibele’ solidariteit te bieden door middel van operationele hulp. Behalve een grondslag voor het toekennen van onmiddellijke bescherming (vóórdat er een asielprocedure heeft plaatsgevonden), biedt dit mechanisme de mogelijkheid tot verlenging van termijnen en tot de uitbreiding van de grensprocedure naar asielzoekers uit landen met een toekenningspercentage van 75% of lager. Alleen de Commissie is bevoegd om te oordelen of sprake is van een crisissituatie.
Conclusie
Door een vaste solidariteitsregeling en een regeling voor ontscheping bij opsporings- en reddingsoperaties onderstreept de Commissie met dit voorstel dat er een gedeelde verantwoordelijkheid is voor alle lidstaten. Echter, solidariteit blijft een regeling die slechts geldt in bijzondere situaties en niet geldt als uitgangspunt voor de verdeling van asielzoekers (zoals bijvoorbeeld wel het geval was in het voorstel van het Europees Parlement uit 2016). Voor derdelanders die niet op zee gered zijn en buiten de situatie van ‘migratiedruk’ vallen, blijft het Dublinsysteem immers gelden.
Met het solidariteitsmechanisme wordt verder een bescheiden mate van herverdeling beoogd. Lidstaten kunnen tot niet meer dan vijftig procent van het quotum verplicht worden en lidstaten kunnen ervoor kiezen om terugkeer te sponsoren in plaats van asielzoekers te hervestigen. Ook geeft het nieuwe ‘flexibele’ solidariteitsmechanisme volgens sommige organisaties te veel ruimte voor de lidstaten om maar een beperkte invulling aan hun onderlinge solidariteit te geven.
Dit blog is gedeeltelijk gebaseerd op een artikel dat is verschenen in het ntEr in 2020, ‘Het nieuwe migratie- en asielpact: flexibele solidariteit, verplichte grensprocedures en nog meer dataverzameling’, geschreven door H. Battjes, E.R. Brouwer en M. den Heijer.
