Migratie- en asielpact: Onderbouwing van de nieuwe voorstellen

2190

Verblijfblog bespreekt in de komende weken de voorstellen van het Europese migratie- en asielpact. Deze voorstellen zien onder andere op het Schengenacquis, een grotere rol van Frontex, nieuwe procedures voor snelle vaststelling van status bij binnenkomst, waaronder prescreening en uitbreiding van grensprocedures. In dit blog gaan we in op de vraag hoe de Europese Commissie deze voorstellen heeft onderbouwd.

Door Marcelle Reneman

De Europese Commissie (hierna: de Commissie) heeft als taak om voorstellen te doen voor Europese regelgeving, zoals richtlijnen en verordeningen. De Commissie heeft dan ook de wetgevingsvoorstellen, aanbevelingen en werkdocumenten geschreven die samen het Migratie- en asielpact vormen. De Commissie stelt dat het huidige asiel- en migratiesysteem niet meer werkt. Zij claimt dat de voorstellen uit het Pact zullen leiden totbetere en snellere procedures voor alle onderdelen van het asiel- en migratiesysteem’ en ‘een evenwichtige benadering op basis van een eerlijke verdeling van verantwoordelijkheid en solidariteit’. Daarnaast voorziet het Pact volgens de Commissie in een  ‘voorspelbaar en betrouwbaar systeem voor migratiebeheer’. Waar zijn deze claims van de Commissie op gebaseerd?

Onderbouwing van nieuwe EU-wetgeving
Bij het schrijven van nieuwe voorstellen voor EU-wetgeving, zoals die in het Migratie- en Asielpact, houdt de Commissie zich aan de richtsnoeren voor betere regelgeving. ‘Betere regelgeving’ of ‘Better Regulation’ is een ‘manier van werken die verzekert dat politieke besluiten worden voorbereid op een open, transparante manier, onderbouwd door het best beschikbare bewijs en ondersteund door de uitgebreide betrokkenheid van belanghebbenden’.

De richtsnoeren voor betere regelgeving omschrijven welke middelen de Commissie kan inzetten om tot ‘betere regelgeving’ te komen. In de eerste plaats moet de Commissie volgens de richtsnoeren een ‘effectbeoordeling’ of ‘impact assessment’ uitvoeren voordat zij voorstellen doet voor EU-wetgeving die naar verwachting aanzienlijke economische, sociale of milieugevolgen hebben. In een ‘effectbeoordeling’ moet de Commissie vaststellen welk probleem zij met de EU-wetgeving beoogt op te lossen en welke doelen zij daarmee wil bereiken. Zij moet ook beoordelen of regelgeving op EU niveau voldoet aan het subsidiariteitsbeginsel en het proportionaliteitsbeginsel. Bij het subsidiariteitbeginsel gaat het om de vraag of EU regelgeving nodig is of dat de lidstaten zelf de gestelde doelen kunnen bereiken. Het proportionaliteitsbeginsel houdt in dat de maatregelen in verhouding staan tot het gestelde doel en niet verder gaan dan nodig is om het doel te bereiken. In dit kader bekijkt de Commissie welke verschillende keuzes gemaakt kunnen worden om de gestelde doelen te bereiken en welke impact deze keuzes hebben op de economie, het milieu, de samenleving en de naleving van grondrechten. Ten slotte moet de ‘effectbeoordeling’ uitleggen hoe de monitoring en evaluatie van de voorgestelde EU-wetgeving wordt georganiseerd. Het rapport van de ‘effectbeoordeling’ wordt samen met het voorstel van de Commissie voor EU-wetgeving gepubliceerd en naar het Europees Parlement en de Raad gestuurd, zodat deze daarmee rekening kunnen houden in het wetgevingsproces. In de praktijk worden de meest belangrijke wetgevingsvoorstellen van de Commissie onderworpen aan een effectbeoordeling.

Andere middelen voor de totstandkoming van ‘betere regelgeving’ zijn ‘monitoring’ en evaluatie. Bij monitoring wordt voortdurend en systematisch informatie verzameld over de effecten van bepaalde EU-wetgeving. De Commissie stelt op basis van deze informatie vast of EU-wetgeving in de lidstaten wordt toegepast zoals verwacht, of er problemen zijn bij de implementatie van EU-wetgeving en of verdere actie vanuit de Europese Unie nodig is om de gestelde doelen te bereiken. De gegevens die bij monitoring worden verzameld, worden ook gebruikt voor de evaluatie van EU-wetgeving.

In een evaluatie van EU-wetgeving bekijkt de Commissie onder meer of deze wetgeving effectief en efficiënt is. Met andere woorden, bereikt de wetgeving het beoogde doel en doet zij dat tegen minimale (financiële en andere) kosten? In EU-wetgeving zelf is vaak opgenomen wanneer deze geëvalueerd moet worden. De Asielprocedurerichtlijn vermeldt bijvoorbeeld in artikel 50 dat de Commissie, twee jaar nadat de lidstaten de richtlijn moeten hebben omgezet in hun nationale wet- en regelgeving, bij het Europees Parlement en de Raad verslag uitbrengt over de toepassing van de richtlijn in de lidstaten en alle nodige wijzigingen voorstelt. De lidstaten moeten de Commissie alle informatie verstrekken die nodig is voor de evaluatie. Na de eerste evaluatie dient de Commissie de Asielprocedurerichtlijn iedere vijf jaar te evalueren. Evaluatie van EU wetgeving is van belang voor de ontwikkeling van nieuwe wetgevingsvoorstellen. De Commissie stelt: ‘Evaluations are an essential step to manage and revise the existing body of EU legislation and policy and should, wherever possible, precede impact assessment’. In de praktijk wordt lang niet altijd een evaluatie uitgevoerd van bestaande EU wetgeving. Bovendien zijn de wel uitgevoerde evaluaties niet altijd van goede kwaliteit, bijvoorbeeld omdat er door de lidstaten onvoldoende (betrouwbare) informatie wordt verstrekt over de toepassing van EU wetgeving.

De onderbouwing van de voorstellen in het EU Migratie- en Asielpact
Als je kijkt naar de voorstellen van het EU Migratie- en Asielpact dan valt op dat de Commissie daarvan geen effectbeoordeling heeft laten uitvoeren. Ook van de eerdere voorstellen tot herziening van het migratie- en asielsystem die de Commissie in 2016 publiceerde, is geen effectbeoordeling beschikbaar. Daarnaast is er beperkt sprake van evaluatie van bestaande EU wetgeving. De Commissie heeft in 2016 evaluaties laten uitvoeren van de Dublin III Verordening en de Asielprocedure Richtlijn en in 2019 van de Kwalificatie Richtlijn. Het rapport van de evaluatie van de laatst genoemde richtlijn Asielprocedure Richtlijn is echter niet gepubliceerd en is ook niet beschikbaar voor bijvoorbeeld het Europees Parlement. De Opvangrichtlijn lijkt helemaal niet te zijn geëvalueerd.

In het migratierecht compenseert de onderzoeksdienst van het Europees Parlement (net als in andere gebieden van het EU recht) gedeeltelijk het gebrek aan effectbeoordelingen en evaluatie door de Commissie. Het liet bijvoorbeeld een vervangende effectbeoordeling uitvoeren naar het voorstel voor de herziening van de Terugkeerrichtlijn uit. Bovendien heeft het in 2020 een onderzoek laten uitvoeren naar de implementatie van grensprocedures in de lidstaten (zie ook het blog ‘Grenzen aan grensprocedures’). Grensprocedures maken een belangrijk onderdeel uit van de plannen van de Commissie. Tijdens eerdere onderhandelingen over nieuwe EU-wetgeving over asielprocedures konden de lidstaten het niet eens worden over nieuwe regels rond grensprocedures. De Commissie heeft geen onderzoek gedaan naar grensprocedures en verwees de onderzoekers van het Europees Parlement naar een rapport dat het Europees Asielagentschap had uitgebracht over grensprocedures.

De evaluatierapporten die door de Commissie en het Europees Parlement zijn uitgebracht, geven geen compleet beeld van onder meer de effectiviteit en efficiëntie van het huidige migratie- en asielsysteem. De evaluatie van de Dublin III Verordening werd bemoeilijkt door een gebrek aan data over bijvoorbeeld de financiële kosten van het Dublinsysteem. Ook het rapport over grensprocedures van het Europees Parlement vermeldt dat er een tekort was aan gegevens over de effectiviteit en efficiëntie van grensprocedures. De Commissie schrijft zelf in een van de documenten van het Pact dat ‘only very few Member States report data on decisions taken in the border procedure’. Het is zelfs onbekend hoeveel zaken door lidstaten in een grensprocedure worden behandeld. Er is daarnaast heel weinig bekend over detentie van asielzoekers tijdens grensprocedures. Bovendien is er nooit onderzoek gedaan naar de kwaliteit van de beslissingen die in grensprocedures zijn genomen. Dit terwijl er zeer kritische rapporten liggen van NGO’s en de Fundamental Rights Agency die erop wijzen dat grondrechten van asielzoekers in grensprocedures worden geschonden.

Waarom zijn de voorstellen niet beter onderbouwd?
Er zijn verschillende factoren aan te wijzen die eraan hebben bijgedragen dat EU-wetgeving op het gebied van migratie en asiel niet altijd goed is geëvalueerd en dat de effecten van nieuwe voorstellen niet vooraf in kaart zijn gebracht. In de eerste plaats is een voortdurende machtsstrijd gaande tussen enerzijds de lidstaten, die zelf de vrijheid willen behouden om hun eigen regels en procedures toe te passen en anderzijds de Commissie die streeft naar harmonisatie. Hierdoor zijn de onderhandelingen over nieuwe EU-wetgeving op het gebied van migratie en asiel altijd lastig geweest. Dit resulteerde vaak in wetgeving die veel vrijheid aan de lidstaten liet en daarmee maar een beperkt niveau van harmonisatie bereikte. De ruimte die EU-wetgeving aan lidstaten biedt, is een factor die de monitoring en evaluatie van effectiviteit van de EU-wetgeving lastig maakt.

Bovendien is er steeds meer politieke druk komen te staan op een Europese aanpak van migratie en asiel. De voorstellen voor nieuwe EU-wetgeving hebben elkaar snel opgevolgd en de Commissie, het Europees Parlement en de lidstaten hebben niet veel tijd voor evaluatie en voorbereiding van EU-wetgeving genomen. Op het moment dat EU-wetgeving min of meer in de lidstaten was geïmplementeerd, kwamen er weer nieuwe voorstellen. In de periode 1999-2005 is de eerste fase van het Gemeenschappelijk Asielstelsel (het GEAS) tot stand gekomen. De tweede fase werd in 2013 afgerond (zie hierover het blog ‘De invloed van het Europese Asielrecht’). In 2015 en 2016 kreeg de Europese Unie te maken met een hoge instroom van asielzoekers (door sommigen de migratiecrisis genoemd). Naar aanleiding van die hoge instroom namen lidstaten zelf maatregelen om de instroom van asielzoekers op hun grondgebied te verminderen en gingen daarmee soms tegen de doelstelling van het EU recht in. Zij sloten hun grenzen of pasten de asielprocedure aan (zie ook de blog ‘Aanpassing asielprocedure aan hoge instroom’). De Commissie stond hierdoor onder grote druk om snel in actie te komen. In 2016 kwam de Europese Commissie met een pakket aan (nood)maatregelen en voorstellen voor nieuwe EU-Wetgeving. Op deze maateregelen wordt voortgebouwd in het Pact uit 2020.

Conclusie
De Commissie beoogt met het Migratie- en Asielpact het niet-werkende Europese migratie- en asielsysteem te verbeteren. Tot nu toe ontbreken (kwalitatief goede) evaluaties van het huidige systeem en effectbeoordelingen van de plannen van de Commissie. Daardoor is onvoldoende onderbouwd dat met het Pact dit doel ook daadwerkelijk kan worden bereikt.