Migratiedeals en de bescherming van sociaaleconomische rechten van vluchtelingen en migranten

720

Migratiedeals tussen de EU en landen als Turkije en Libië die bedoeld zijn om migratiestromen naar Europa in te dammen, kunnen leiden tot schendingen van sociaaleconomische rechten van. Welke verplichtingen hebben de EU-lidstaten op grond van internationale mensenrechtenverdragen om de sociaaleconomische rechten van vluchtelingen en migranten te beschermen?

Door Annick Pijnenburg*

Op het hoogtepunt van de zogenoemde vluchtelingencrisis in 2015 kwamen meer dan een miljoen vluchtelingen en migranten aan in de Europese Unie (EU). Het merendeel reisde via Turkije en in mindere mate via Libië. Na de relatief hoge instroom van 2015-2016 hebben de EU en haar lidstaten nieuwe stappen ondernomen om de komst van vluchtelingen en migranten te voorkomen, met name door migratiedeals te sluiten met buurlanden.

Europese migratiedeals met Turkije en Libië
De Verklaring EU-Turkije van maart 2016 is de bekendste migratiedeal die met een buurland van de EU is gesloten. De verklaring heeft tot doel ‘het bedrijfsmodel van de mensensmokkelaars te breken en migranten een alternatief te bieden voor het wagen van hun leven’ door ‘een eind te maken aan de irreguliere migratie van Turkije naar de EU’. Om dit doel te bereiken zouden alle irreguliere migranten die van Turkije naar Griekenland reizen, worden teruggestuurd, in volledige overeenstemming met het EU-recht en het internationaal recht. Bovendien zal ‘[v]oor elke Syriër die vanaf de Griekse eilanden naar Turkije wordt teruggestuurd, (…) een andere Syriër vanuit Turkije in de EU worden hervestigd’. Voorts zal Turkije ‘de nodige maatregelen nemen om te voorkomen dat nieuwe routes voor illegale migratie over land of over zee ontstaan’ en daartoe ‘met de buurlanden en de EU samenwerken’. In ruil daarvoor stemde de EU er onder meer mee in om 6 miljard euro uit te betalen aan Turkije. Dit gebeurt in het kader van de Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije, die in 2016 door de EU is opgericht en projecten financiert op het gebied van gezondheidszorg, onderwijs, infrastructuur, levensmiddelen en andere kosten van levensonderhoud.

Moeilijke omstandigheden
Turkije herbergt ondertussen zo’n vier miljoen vluchtelingen en migranten, voornamelijk uit Syrië. Ze leven vaak in moeilijke omstandigheden. Aangezien Turkije hen geen toegang tot huisvesting biedt, verblijven velen in slechte woonomstandigheden of zijn dakloos. Hoewel het aantal kinderen dat naar school gaat geleidelijk is toegenomen, hebben in de praktijk veel kinderen geen toegang tot onderwijs. Daarnaast komt kinderarbeid veel voor onder Syrische minderjarigen, met name in de Turkse textielsector. In algemene zin werken de meeste Syrische vluchtelingen in de informele sector en hebben zij vaak te maken met tijdelijk werk met lange werktijden, moeilijke arbeidsomstandigheden tegen lage lonen en late of helemaal geen uitbetaling. Niettemin heeft de EU-Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije bijgedragen aan de integratie van meer dan 1,2 miljoen vluchtelingenkinderen in het openbare onderwijsstelsel en steun verleend voor de oprichting van gezondheidscentra voor migranten en andere gezondheidsdiensten, waaronder miljoenen eerstelijnsgezondheidszorgconsulten. De Faciliteit zorgt er ook voor dat meer dan 1,8 miljoen vluchtelingen steun krijgen voor dagelijkse basisbehoeften (zie hier en hier).

Behalve met Turkije werken de EU en haar lidstaten ook samen met Noord-Afrikaanse landen, met name Libië, op het gebied van migratie- en grenscontroles. Naar aanleiding van het toenemende aantal migranten dat de overtocht van Libië naar Italië waagt, hebben de twee landen in februari 2017 een memorandum van overeenstemming ondertekend over samenwerking op het gebied van migratie. Het memorandum bepaalt onder meer dat Italië technische en technologische steun moet verlenen aan de Libische instellingen die belast zijn met de bestrijding van illegale immigratie. Voorts hebben de EU-lidstaten met de Verklaring van Malta van 2017 het memorandum bekrachtigd en zijn nieuwe Europese samenwerkingsmaatregelen met Libië aangekondigd. Europese steun aan Libië is voornamelijk gericht op het ondersteunen van de Libische kustwacht: Europa verstrekt informatie, opleiding, uitrusting en financiering aan Libië, terwijl de Libische kustwacht migrantenboten onderschept en terugbrengt naar Libië.

De situatie in Libië is echter schrijnend: migranten en vluchtelingen noemen Libië de ‘hel op aarde’. Velen worden vastgehouden in detentiecentra waar een gebrek is aan basisinfrastructuur zoals toiletten, onderdak, elektriciteit, verlichting, verwarming en behoorlijke ventilatie. Migranten die in Libië worden vastgehouden, sterven als gevolg van foltering, verhongering of medische verwaarlozing, onmenselijke detentieomstandigheden, dwangarbeid en uitbuiting (zie hier, hier en hier). Europese landen geven miljoenen euro’s uit aan Libische detentiecentra, maar aanzienlijke bedragen van dit Europees geld worden doorgesluisd naar netwerken van militieleden, smokkelaars en leden van de kustwacht die vluchtelingen en migranten uitbuiten.

Door de bilaterale afspraken die met verschillende derde landen zijn gesloten op het gebied van grens- en migratiecontrole wordt van landen als Turkije en Libië verwacht dat zij voorkomen dat vluchtelingen en migranten de EU bereiken. In ruil daarvoor voorzien de EU en haar lidstaten buurlanden onder meer van financiering, opleiding en uitrusting. Een gevolg van zulke migratiedeals is echter dat vele vluchtelingen en migranten, waaronder ook kinderen, in schrijnende sociaaleconomische omstandigheden leven. Maar welke verplichtingen hebben de EU-lidstaten eigenlijk op grond van internationale mensenrechtenverdragen om de sociaaleconomische rechten van vluchtelingen en migranten te beschermen? En gelden deze verplichtingen ook voor mensen die zich niet in de EU, maar als (direct of indirect) gevolg van de migratiedeals in derde landen als Libië en Turkije bevinden

Sociaaleconomische rechten en de verplichtingen van het IVESCR
Uit bovenstaand blijkt dat veel sociaaleconomische rechten van vluchtelingen en migranten – waaronder het recht op een behoorlijke levensstandaard, gezondheid, onderwijs en billijke en gunstige arbeidsvoorwaarden – geschonden kunnen worden als gevolg van migratiedeals. Dit blog bespreekt de verplichtingen van de EU-lidstaten in het kader van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (IVESCR), dat sociaaleconomische rechten waarborgt en waarbij de EU-lidstaten partij zijn. Specifieke groepen, zoals vluchtelingen en kinderen, kunnen bovendien bescherming genieten onder andere verdragen, met name het Vluchtelingenverdrag en het Verdrag inzake de rechten van het kind.

Het IVESCR is het zusterverdrag van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR), dat rechten zoals het verbod op foltering en vrijheid van meningsuiting waarborgt. In artikel 2 lid 1 IVBPR staat: ‘Iedere Staat die partij is bij dit Verdrag verbindt zich de in dit Verdrag erkende rechten te eerbiedigen en deze aan eenieder die binnen zijn grondgebied verblijft en aan zijn rechtsmacht is onderworpen te verzekeren (…)’. Met andere woorden: staten hebben alleen verplichtingen onder het IVBPR jegens mensen die zich binnen hun grondgebied of rechtsmacht bevinden. Omdat iedere staat in beginsel verantwoordelijk is voor de mensenrechten op zijn grondgebied, kan het lastig zijn om vast te stellen dat de EU-lidstaten rechtsmacht uitoefenen over – en dus verplichtingen hebben jegens – mensen in Turkije en Libië.

In artikel 2 lid 1 IVESCR, staat echter:

Iedere Staat die partij is bij dit Verdrag verbindt zich maatregelen te nemen, zowel zelfstandig als binnen het kader van de internationale hulp en samenwerking, met name op economisch en technisch gebied, en met volledige gebruikmaking van de hem ter beschikking staande hulpbronnen, ten einde met alle passende middelen, inzonderheid de invoering van wettelijke maatregelen, steeds nader tot een algehele verwezenlijking van de in dit Verdrag erkende rechten te komen.

Wat opvalt is dat het IVESCR niet refereert aan grondgebied of rechtsmacht, maar wel aan internationale hulp en samenwerking. Dit suggereert dat de verplichtingen van staten onder het IVESCR minder nauw verbonden zijn met grondgebied en rechtsmacht dan onder het IVBPR. Het Comité inzake economische, sociale en culturele rechten dat toeziet op de naleving van het IVESCR heeft inderdaad bepaald dat staten redelijke maatregelen moeten nemen om te verwachten schendingen van economische, sociale en culturele rechten in het buitenland te voorkomen. Wanneer een staat bij het sluiten van overeenkomsten met andere staten geen rekening houdt met zijn verplichtingen inzake sociaaleconomische rechten, schendt hij dus de economische, sociale en/of culturele rechten uit het IVESCR (zie bijvoorbeeld hier, hier en hier). Bovendien moeten landen die in staat zijn dat te doen, door middel van internationale hulp en samenwerking de landen bijstaan die niet over de middelen beschikken om te voldoen aan hun eigen verplichtingen om sociaaleconomische rechten te verwezenlijken.

In het kader van migratiedeals is het aannemelijk dat de EU-lidstaten op grond van het IVESCR een verplichting hebben om bij te dragen aan het verwezenlijken van de sociaaleconomische rechten van vluchtelingen en migranten in Turkije en Libië. Zij verblijven tenslotte in deze landen als gevolg van de migratiedeals die met de EU of afzonderlijke EU-lidstaten zijn afgesloten. De EU-lidstaten kunnen hun verplichtingen uit hoofde van het IVESCR schenden als zij geen rekening houden met de redelijkerwijs voorzienbare nadelige gevolgen van migratiedeals voor sociaaleconomische rechten, zelfs indien zij geen fysieke controle uitoefenen over vluchtelingen en migranten in Turkije en Libië. Ook kunnen zij een verplichting hebben om door middel van internationale hulp en samenwerking bij te dragen aan het verwezenlijken van hun sociaaleconomische rechten.

In de praktijk draagt de aanzienlijke financiële steun aan Turkije via de EU-Faciliteit voor vluchtelingen bij aan het verbeteren van de situatie van Syrische vluchtelingen in Turkije. De samenwerking met Libië is echter voornamelijk gericht op het voorkomen van migratie naar de EU, ondanks de ernstige mensenrechtenschendingen die in Libië plaatsvinden, en Europese ondersteuning aan Libië leidt niet tot een verbetering van de omstandigheden van vluchtelingen en migranten. Het is dus aannemelijk dat de samenwerking met Libië in strijd is met het IVESCR. Het is echter moeilijk om naleving van bovenstaande verdragsrechtelijke plicht af te dwingen. Zo heeft Nederland bijvoorbeeld het Facultatief Protocol bij het IVESCR, dat slachtoffers de mogelijkheid biedt om een klacht in te dienen bij het Comité inzake economische, sociale en culturele rechten, niet geratificeerd. Ook belemmert het feit dat vluchtelingen en migranten zich buiten de EU bevinden hun toegang tot de nationale rechter.

Conclusie
Sinds 2015 werken de EU en haar lidstaten nauwer samen met buurlanden om migratiestromen in te perken. Dit gebeurt mede door migratiedeals zoals de Verklaring EU-Turkije en het memorandum van overeenkomst tussen Italië en Libië. Het gevolg van deze deals is dat veel vluchtelingen en migranten in buurlanden verblijven, waar ze het risico lopen dat hun mensenrechten, waaronder hun sociaaleconomische rechten, worden geschonden. Als verdragspartijen bij het IVESCR kunnen de EU-lidstaten verplicht zijn om bij te dragen aan het verwezenlijken van deze rechten, zelfs als vluchtelingen en migranten zich buiten hun grondgebied bevinden.

*Dit blog is gebaseerd op het promotieonderzoek van Annick Pijnenburg, universitair docent aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Zij heeft op 19 mei 2021 haar promotieonderzoek genaamd ‘At the Frontiers of State Responsibility: Socio-economic Rights and Cooperation on Migration’ succesvol verdedigd aan Tilburg University.