Nareisbeleid: macht en tegenmacht

971

Op 23 augustus 2021 meldde NRC Handelsblad dat het nareisbeleid voor alleenstaande minderjarige vluchtelingen was aangescherpt, waardoor zij niet meer eenvoudig met hun ouders konden herenigen. Na Kamervragen besloot staatssecretaris Broekers-Knol het aangescherpte beleid echter snel weer terug te draaien. Dit blog reconstrueert deze ontwikkelingen en illustreert hoe macht en tegenmacht uitgeoefend kunnen worden in het migratiebeleid.     

Door Younous Arbaoui   

Het komt voor dat minderjarige vreemdelingenkinderen zonder hun ouders naar Nederland komen om asielbescherming aan te vragen (zie bijvoorbeeld het bericht van Defence for Children). In augustus 2021 bedroeg het aantal asielaanvragen dat in dat jaar was ingediend door deze groep 301. Deze kinderen komen uit Syrië, Eritrea, Somalië, Marokko en Afghanistan (zie IND website en rapport van de IND). Ouders van kinderen die uiteindelijk een asielvergunning krijgen, kunnen herenigd worden met hun kinderen. Dit wordt ‘nareis’ genoemd. De nareisregeling is van toepassing als het kind ‘alleenstaand’ is (zie artikel 29, lid 2, aanhef en sub c Vreemdelingenwet). Een alleenstaande minderjarige is een kind dat zonder ouders of een wettelijke verzorger in Nederland aankomt, en waarbij het kind niet daadwerkelijk onder de het gezag van een dergelijke verzorger valt (zie de Vreemdelingencirculaire par. C2/4.1 waarin wordt verwezen naar artikel 2, onder f, van de Gezinsherenigingsrichtlijn).

In de praktijk worden deze kinderen door stichting Nidos, die de voogdij over hen heeft, ondergebracht bij een familielid, zoals een neef of nicht, opa of oma, oom of tante. Met het familielid sluit Nidos een zorgcontract af. Nederland moet dit faciliteren om te voldoen aan artikel 24 lid 2, sub a van de Opvangrichtlijn, volgens welke niet-begeleide minderjarige asielzoekers opgevangen moeten worden bij een volwassen familielid. Vanaf 2019 verbindt de IND aan zulke zorgcontracten echter de conclusie dat het kind niet langer alleenstaand is. Het gevolg hiervan is dat er geen recht meer is op nareis van ouders. Deze beleidswijziging was neergelegd in ‘Handvatten nareis’, een verzameling van beleidsinformatie die de IND gebruikt om de beslispraktijk uniform te houden (zie brief van de staatssecretaris). De ‘Handvatten nareis’ zijn niet openbaar. Opmerkelijk is dat, hoewel de beleidswijziging een nieuwe interpretatie van het doorslaggevend alleenstaandvereiste bevat, werd zij niet gepubliceerd in bijvoorbeeld een werkinstructie van de IND of de Vreemdelingencirculaire, en werd de Tweede Kamer niet geïnformeerd.

De chronologische reconstructie van de recente ontwikkelingen rondom dit beleid laat twee belangrijke processen zien. Ten eerste zien we hoe het migratiebeleid gewijzigd kan worden zonder tegenmacht van de Tweede Kamer. Dit gebeurt door een beleidswijziging neer te leggen in niet-openbare beleidsstukken. Ten tweede zien we de cruciale rol van met name de advocatuur en de media in de onthulling van zulke verborgen beleidswijzigingen, met als gevolg dat tegenmacht alsnog plaats kan vinden.

Negatief advies van Nidos en de IND, toch doorzetten (2020)                                In 2020 vindt overleg plaats tussen Nidos en de IND over de nieuwe interpretatie van het begrip ‘alleenstaand’ en de gevolgen daarvan in termen van het recht op nareis. Dit overleg resulteerde in de interne nota ‘Alleenstaande minderjarigen nareis’, waarin Nidos en de IND de staatssecretaris adviseerden om de beleidswijziging los te laten. Toch heeft de staatssecretaris besloten om het beleid door te zetten in afwachting van een ‘brede inventarisatie’. Deze beslissing van de staatssecretaris is neergelegd in een ‘Informatiebericht’ (zie brief van de staatssecretaris). Evenals de ‘Handvatten’ heeft dit beleidsstuk als doel de uniformiteit van beslissingen te bevorderen ‘tot het moment’ dat de inhoud daarvan in een werkinstructie van de IND of de Vreemdelingencirculaire ‘kan worden opgenomen’. Informatieberichten zijn niet openbaar en de Tweede Kamer wordt niet geïnformeerd over de beleidswijziging.

Kritiek vanuit de advocatuur (juni 2021)                                                                  In juni 2021 publiceert het tijdschrift Asiel &Migratierecht een artikel van advocaat Mirjam van Riel, waarin ze de beleidswijziging aan de kaak stelt. Als eerst vermoedt van Riel dat het nieuwe beleid wellicht is ‘ingegeven door de wens om het aantal vooruitgestuurde minderjarige vluchtelingen dat naar Nederland komt en vervolgens hereniging met zijn gezin vraagt, te doen afnemen, althans niet te stimuleren’. In dit kader wordt verwezen naar een artikel in Trouw over vluchtelingenkinderen in Griekenland en naar een brief van de staatssecretaris waaruit blijkt dat de staatssecretaris ‘de praktijk van vooruitgestuurde minderjarigen die nareis van hun ouders vragen niet verder wil stimuleren door bij te dragen aan de herplaatsing van deze groep vanuit Griekenland.’

Ten tweede laat Mirjam van Riel zien waarom de nieuwe interpretatie van het begrip ‘alleenstaand’ in strijd is met de Gezinsherenigingsrichtlijn. Om te beginnen betoogt zij dat het sluiten van een zorgcontract tussen Nidos en een familielid, bij wie het kind wordt ondergebracht, niet betekent dat het kind ‘daadwerkelijk onder de hoede’ van dat familielid is. De reden hierachter is dat het familielid niet ‘krachtens de wet of het gewoonterecht’ verantwoordelijk is voor het kind (zie artikel 2, onder f, van de Gezinsherenigingsrichtlijn). Nu de nieuwe werkwijze het moeilijk maakt voor vluchtelingenkinderen om herenigd te worden met hun ouders, is het nieuwe beleid evenmin in overeenstemming met het doel van de Gezinsherenigingsrichtlijn, namelijk het bevorderen van gezinshereniging en de bescherming van minderjarigen. In dit kader wordt verwezen naar het B.M.M. arrest waarin het Hof van Justitie van de EU overwoog dat deze richtlijn ‘het bevorderen van de gezinshereniging tot doel heeft en voorts bescherming aan derdelanders wil verlenen, met name aan minderjarigen’. Verder vindt van Riel dat de nieuwe interpretatie in strijd is met het belang van het kind, zoals neergelegd in artikel 24 lid 2 van het Handvest van de grondrechten van de EU. Het belang van het kind dicteert dat de belangen van het kind de eerste overweging vormen bij alle beslissingen die over kinderen gaan.

Kritiek vanuit de media (23 augustus 2021)                                                            Op 23 augustus 2021 publiceert NRC Handelsblad een artikel waarin de ‘verborgen’ beleidswijziging onthuld wordt. Er wordt gesteld dat het nieuwe beleid als doel heeft ‘een einde te maken aan een praktijk die de afgelopen jaren algemeen gangbaar is geworden onder vluchtelingen: het vooruitsturen van minderjarige kinderen om kans te maken op asiel in Nederland.’ De staatssecretaris wil deze praktijk ‘ontmoedigen door een ‘signaal’ af te geven: deze route is voortaan gesloten’. In dat artikel wordt het nieuwe beleid door de advocatuur en academici bestempeld als onacceptabel.

Kritiek vanuit de Tweede kamer (24 augustus 2021)                                           Naar aanleiding van de publicatie in NRC uiten verschillende Kamerleden direct hun kritiek op het beleid van de staatssecretaris en over het feit dat de Tweede Kamer niet eerder werd geïnformeerd. Zes Kamerleden (CDA, ChristenUnie, D66, SP, BIJ1 en BBB) stellen onmiddellijk schriftelijke vragen over de verenigbaarheid van de beleidswijziging met EU en internationaal recht; het feit dat de Tweede Kamer daarover niet werd geïnformeerd; en over het verband tussen de beleidswijziging en de praktijken rondom het vooruitsturen van kinderen door hun ouders.

Intrekken van de beleidswijziging (24 augustus)                                                        Als gevolg van kritiek geeft de staatssecretaris in een brief van 24 augustus 2021 een eerste uitleg. Als eerst valt op dat de staatssecretaris niets meldt over het vermeende doel van de regeling om het vooruitsturen van kinderen door hun ouders te ontmoedigen. Verder is het opmerkelijk dat de brief aankondigt dat bovengenoemde ‘brede inventarisatie’ afgerond was op de dag waarop NRC Handelsblad de onthulling deed.

De brief meldt dat het nieuwe beleid gevolgen heeft voor veel meer kinderen dan aanvankelijk werd gedacht. De brief noemt het aantal van 207 kinderen, maar er is geen verdere toelichting. Het goede nieuws voor kinderen en ouders, die getroffen zijn door het beleid van de staatssecretaris, is dat de beleidswijziging per direct wordt teruggedraaid en dat de IND de mogelijkheid zal bieden om afgewezen aanvragen opnieuw te behandelen.

Interessant is verder dat de brief vermeldt dat de gevallen waar het over gaat divers zijn, zodat een ‘individuele beoordeling’ noodzakelijk is. Nu de individuele beoordeling altijd vereist is volgens artikel 17 van de Gezinsherenigingsrichtlijn, is het de vraag of de beleidswijziging en de brede inventarisatie nodig waren om tot die conclusie te komen. Immers, volgens die richtlijnbepaling dient altijd rekening te worden gehouden met de individuele omstandigheden van gezinsleden wanneer een verzoek om gezinshereniging wordt afgewezen. Een nationale praktijk op grond waarvan gezinshereniging wordt geweigerd zonder de mogelijkheid om elke aanvraag afzonderlijk te beoordelen op basis van individuele omstandigheden is verboden volgens de richtlijn en het HvJEU (zie Advocaat-Generaal Mengozzi in Naime Dogan, par. 57). Ook als gesteld wordt dat niet voldaan is aan het alleenstaandvereiste, dient een individuele beoordeling alsnog plaats te vinden.

Vermeldenswaardig is dat de staatssecretaris toevoegt dat het omstreden beleid slechts toegepast zal worden in gevallen waarin ‘evident’ geen sprake is van een alleenstaande minderjarige. De staatssecretaris geeft echter geen toelichting over deze ‘evidente’ gevallen. Vindt er geen individuele beoordeling plaats in die gevallen? Het blijkt uit de brief niet of de staatssecretaris van plan is om deze vragen neer te leggen in een werkinstructie van de IND of weer alleen in ‘geheime’ beleidsstukken.

Slot: in afwachting                                                                                                     Op 14 september 2021 heeft de staatssecretaris de Tweede Kamer medegedeeld dat de beantwoording van gestelde Kamervragen nog niet mogelijk is, aangezien ‘nog niet alle benodigde informatie is ontvangen’. Dit is opvallend gezien de informatie die reeds beschikbaar is in de nota ‘Alleenstaande minderjarige nareis’, de ‘brede inventarisatie’ en het ‘Informatiebericht’ de nodige eerste informatie zouden bevatten. Op 27 september 2021 heeft het lid Ceder (ChristenUnie) de staatssecretaris onder meer gevraagd om deze stukken met de Kamer te delen. Het is afwachten hoe de staatssecretaris zal reageren en hoe het juridische en politieke debat zich verder gaat ontwikkelen. Het staat nu in ieder geval wel vast dat een minderjarige vluchteling die door Nidos bij een familielid wordt ondergebracht ‘alleenstaand’ blijft en recht heeft op nareis van zijn/haar ouders.