Nederlands beleid herhaalde asielaanvragen in strijd met Unierecht

1464

De Nederlandse asielprocedure schudt op zijn grondvesten na een recente uitspraak van het Hof van Justitie. Het Hof oordeelde dat lidstaten alleen mogen weigeren om een nieuwe asielaanvraag inhoudelijk te behandelen wegens te laat aangevoerd bewijs, wanneer nationale wetgeving uitdrukkelijk in die mogelijkheid voorziet. De Nederlandse wet voorziet daarin niet, terwijl sinds 2015 wel op die grond herhaalde aanvragen zijn afgewezen. Wat voor een gevolgen heeft deze uitspraak voor Nederland?

Door Marcelle Reneman

Ieder jaar dienen duizenden asielzoekers een tweede of volgende (hierna: opvolgende) asielaanvraag in (zie over dit onderwerp ook het blog: Stapelen van asielprocedures: zijn de maatregelen van de overheid effectief?).

Aantallen opvolgende aanvragen ingediend in Nederland per jaar

2017 2018 2019 2020 (jan-juni)
2.120 3.560 2.720 650

Voor de beoordeling van deze asielaanvragen gelden speciale Europese regels. Volgens Richtlijn 2013/32/EU (de Asielprocedurerichtlijn) ‘zou het onevenredig zijn de lidstaten te verplichten een nieuwe volledige onderzoeksprocedure te volgen’ als een asielzoeker een opvolgende aanvraag indient ‘zonder nieuwe bewijzen of argumenten voor te leggen’. Daarom is in artikel 33 lid 2 van de richtlijn neergelegd dat lidstaten opvolgende asielaanvragen niet-ontvankelijk mogen verklaren, wanneer de asielzoeker geen ‘nieuwe elementen of bevindingen’ naar voren heeft gebracht. Met ‘elementen’ worden bewijsstukken, zoals documenten of verklaringen van de asielzoeker bedoeld. Als een opvolgende asielaanvraag niet-ontvankelijk wordt verklaard, dan hoeft de beslisautoriteit (in het geval van Nederland: de IND) deze niet opnieuw inhoudelijk te behandelen. Er hoeft ook geen nieuw gehoor met de asielzoeker plaats te vinden.

De lidstaten kunnen volgens de Asielprocedurerichtlijn in een voorafgaand onderzoek beoordelen of de asielzoeker ‘nieuwe elementen of bevindingen’ naar voren heeft gebracht die ‘de kans aanzienlijk groter maken’ dat de asielzoeker in aanmerking komt voor asiel (zie hierover ook het blog ‘Het gebruik van bewijs bij nieuwe asielaanvragen’). Als er dergelijke nieuwe elementen of bevindingen aanwezig zijn, dan moet de opvolgende aanvraag inhoudelijk worden beoordeeld (net als een eerste asielaanvraag). Artikel 40 lid 4 van de richtlijn geeft de lidstaten echter de mogelijkheid daar een uitzondering op te maken. Lidstaten kunnen namelijk bepalen dat zij de asielaanvraag alleen verder beoordelen wanneer de asielzoeker de nieuwe elementen of bevindingen buiten zijn toedoen niet in het kader van de vorige asielprocedure naar voren heeft gebracht. Dit wordt ook wel een verwijtbaarheidstoets genoemd: Als het de asielzoeker bijvoorbeeld kan worden verweten dat hij bewijsstukken in de eerste asielprocedure heeft achtergehouden, dan kan de beslisautoriteit de opvolgende asielaanvraag volgens de richtlijn niet-ontvankelijk verklaren.

Het oordeel van het Hof van Justitie
Een Oostenrijkse rechter heeft aan het Hof van Justitie vragen voorgelegd over de toepassing van de verwijtbaarheidstoets. In zijn antwoorden op die vragen in een uitspraak van 9 september 2021 heeft het Hof geoordeeld dat de verwijtbaarheidstoets die in artikel 40 lid 4 van de Asielprocedurerichtlijn is opgenomen ‘een facultatieve bepaling’ is die ‘slechts effect kan sorteren wanneer de lidstaten specifieke omzettingsbepalingen vaststellen’. Dat in algemeen geldende regels van nationaal bestuursrecht wel een verwijtbaarheidstoets is opgenomen, vindt het Hof onvoldoende voor toepassing van artikel 40 lid 4 van de richtlijn. Het Hof benadrukt dat lidstaten artikel 40 lid 4 van de richtlijn ook niet rechtstreeks mogen toepassen, omdat die bepaling in het nadeel is van een particulier (in dit geval dus, de asielzoeker). Omzetting in het nationale recht is noodzakelijk.

Het Hof overweegt verder dat de beoordeling of een element of bevinding (een bewijsstuk of verklaring dus) ‘nieuw’ is, beperkt moet blijven tot de vraag of de beslisautoriteit het betreffende element of die bevinding al eerder heeft onderzocht (zie hierover ook het blog ‘Het gebruik van bewijs bij nieuwe asielaanvragen’). Deze beoordeling kan dus geen verwijtbaarheidstoets omvatten. Wanneer de beslisautoriteit iedere opvolgende aanvraag niet-ontvankelijk moet verklaren alleen omdat deze is gebaseerd op elementen of bevindingen die de asielzoeker ter ondersteuning van zijn vorige asielaanvraag had kunnen voorleggen, dan zou dat volgens het Hof afbreuk doen ‘aan een behoorlijk en volledig onderzoek van de situatie van de verzoeker’.

Toepassing van de verwijtbaarheidstoets in Nederland
In 2015 implementeerde Nederland de Asielprocedurerichtlijn in het Nederlandse recht. Artikel 30a van de Vreemdelingenwet bepaalt sindsdien dat een asielaanvraag niet-ontvankelijk kan worden verklaard wanneer ‘de vreemdeling een opvolgende aanvraag heeft ingediend waaraan door de vreemdeling geen nieuwe elementen of bevindingen ten grondslag zijn gelegd of waarin geen nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn gekomen die relevant kunnen zijn voor de beoordeling van de aanvraag’. Nederland heeft de verwijtbaarheidstoets van artikel 40 lid 4 echter niet in deze bepaling of elders in de Vreemdelingenwet of lagere regelgeving opgenomen. De Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel waarmee de Procedurerichtlijn is geïmplementeerd vermeldt dat artikel 40 van de richtlijn als niet-ontvankelijkheidsgrond wordt opgenomen in artikel 30a Vw 2000 en ‘voor het overige geen implementatie’ behoeft. De verwijtbaarheidstoets is nu alleen opgenomen in beleidsregels, maar dat lijkt op grond van de uitspraak van het Hof niet voldoende.

In Nederland wordt de verwijtbaarheidstoets echter wel al sinds jaar en dag in het algemene bestuursrecht en daarmee ook in asielzaken toegepast. Voordat de Asielprocedurerichtlijn van toepassing was, gold de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van Raad van State over artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht. Volgens die jurisprudentie konden documenten of verklaringen die in de eerste asielprocedure naar voren hadden kunnen worden gebracht niet worden aangemerkt als nieuwe feiten die moesten leiden tot een nieuwe beoordeling van de asielaanvraag.

De IND en de Nederlandse rechters zijn de oude verwijtbaarheidstoets na de implementatie van de Asielprocedurerichtlijn in 2015 gewoon blijven toepassen. De Afdeling oordeelde dat de verwijtbaarheidstoets mag worden ingelezen in het begrip ‘nieuwe elementen of bevindingen’ uit artikel 30a van de Vreemdelingenwet. Als een element door de asielzoeker verwijtbaar laat is voorgelegd, dan kan het volgens de Afdeling dus niet als ‘nieuw’ worden aangemerkt. De Afdeling had geen twijfel over deze uitleg van het Europese recht en zag geen aanleiding een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof van Justitie.

Gevolgen voor Nederland
De uitspraak van het Hof van Justitie betekent dat Nederland de verwijtbaarheidstoets niet (meer) mag toepassen in opvolgende asielzaken, tot het moment dat artikel 40 lid 4 juist is geïmplementeerd. De IND mag niet weigeren dergelijke asielverzoeken inhoudelijk te beoordelen omdat de asielzoeker bewijsstukken te laat naar voren heeft gebracht of verklaringen te laat heeft afgelegd. Bovendien zal een discussie losbarsten over wat er moet gebeuren met opvolgende aanvragen die de afgelopen jaren op grond van de verwijtbaarheidstoets zijn afgewezen. Advocaten zullen waarschijnlijk betogen dat die zaken opnieuw moeten worden beoordeeld.

Als Nederland de verwijtbaarheidstoets wil blijven toepassen, dan zal artikel 40 lid 4 van de richtlijn alsnog in het Nederlandse recht moeten worden opgenomen. Het meest logisch is om de tekst van artikel 40 lid 4 van de Asielprocedurerichtlijn op te nemen in artikel 30a van de Vreemdelingenwet. Een wetswijziging kost echter tijd.

Bovendien moet er na implementatie van de verwijtbaarheidstoets rekening mee worden gehouden dat het Hof van Justitie in de toekomst uitspraken zal doen over hoe streng de verwijtbaarheidstoets mag worden ingevuld. Dan zal blijken of de wijze waarop de verwijtbaarheidstoets in Nederland wordt toegepast daarmee in overeenstemming is.