Op 5 april 2022 oordeelde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dat de grootschalige terugdringing van vluchtelingen op het grondgebied van Noord-Macedonië geen schending uitmaakt van het verbod op collectieve uitzetting. Wat houdt het verbod op collectieve uitzetting precies in en wat is de nieuwe lijn van het Hof?
Door Eva Vandenhove
De feiten van het arrest A.A. en anderen tegen Noord-Macedonië
In het arrest A.A. en anderen tegen Noord-Macedonië oordeelde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) unaniem dat de grootschalige terugdringing van vluchtelingen van het grondgebied van Noord-Macedonië naar Griekenland rechtmatig was.
De feiten van het arrest dateren terug tot 14 maart 2016. Op deze dag besloten de eisers in de zaak, waaronder een familie met minderjarige kinderen en een persoon in een rolstoel, zich aan te sluiten bij een groep vluchtelingen van ongeveer 1.500 personen. Deze grote groep vluchtelingen wandelde van het Griekse vluchtelingenkamp Idomeni enkele kilometers verder naar de Noord-Macedonische grens. Deze tocht werd ‘the March of Hope’ genoemd. Aangekomen op het grondgebied van Noord-Macedonië, werd een groot deel van de groep vluchtelingen omsingeld door soldaten van het Noord-Macedonische leger. Deze soldaten brachten de vluchtelingen, onder de bedreiging van geweld, terug naar de Griekse grens. De groep vluchtelingen keerde vervolgens terug naar het Griekse vluchtelingenkamp in Idomeni, waar ze in slechte omstandigheden verder moesten leven.
Deze grootschalige terugdringing (een zogenaamde pushback) van vluchtelingen door de Noord-Macedonische autoriteiten naar de Griekse grens is geen éénmalige voorval. Sinds het sluiten van de Balkan route op 8 maart 2016 zijn vele vluchtelingen, zoals de eisers in de zaak, genoodzaakt op een irreguliere manier de Balkan route af te leggen door een gebrek aan reguliere toegangswegen. De Balkan route is één van de belangrijkste migratieroutes die vluchtelingen uit het Midden-Oosten via Turkije en vervolgens doorheen onder andere Griekenland en Noord-Macedonië nemen om verdere Europese landen, zoals Duitsland, te bereiken. Het sluiten van de Balkan route had tot gevolg dat er een systematisch patroon van grootschalige terugdringingen van transitmigranten ontstond, zo rapporteert het European Centre for Constitutional and Human Rights.
De eisers in de zaak stelden dat hun grootschalige terugdringing door de Noord-Macedonische autoriteiten naar de Griekse grens neerkwam op een collectieve uitzetting, en in strijd zou zijn met artikel 4 van het Vierde Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM).
De betekenis van collectieve uitzetting en pushbacks
Artikel 4 van het Vierde Protocol bij het EVRM stelt dat de collectieve uitzetting van vreemdelingen verboden is. Het verbod op collectieve uitzetting betreft een absoluut en onvoorwaardelijk verbod. Het EHRM definieert een collectieve uitzetting als een maatregel waarbij vreemdelingen, als groep, worden verplicht een bepaald land te verlaten, behalve indien een dergelijke maatregel wordt genomen op basis van een redelijk en objectief onderzoek naar de persoonlijke omstandigheden van ieder individu binnen de groep vreemdelingen. Het feit dat een groep vreemdelingen eenzelfde beslissing krijgt, heeft niet tot gevolg dat er sprake is van een collectieve uitzetting. Het beslissend criterium betreft de vraag of de leden van deze groep al dan niet een individuele beslissing hebben ontvangen van de bevoegde autoriteit. Er is geen minimum aantal personen vereist voor de kwalificatie als ‘collectief’. Artikel 4 van het Vierde Protocol bij het EVRM kan zowel territoriaal als extra-territoriaal, bijvoorbeeld op open zee, toegepast worden.
Het verbod op collectieve uitzetting heeft in het algemeen tot doel te voorkomen dat staten vreemdelingen van hun grondgebied kunnen verwijderen, zonder hun persoonlijke omstandigheden te onderzoeken en, bijgevolg, zonder hen in staat te stellen hun argumenten tegen de verwijderingsbeslissing naar voren te brengen. Meer specifiek beoogt het verbod op collectieve uitzetting te vermijden dat een vreemdeling blootgesteld wordt aan een behandeling onverenigbaar met het EVRM, in bijzonder het verbod op refoulement vervat in artikel 3 EVRM, zonder de vreemdeling de mogelijkheid te geven zich te verzetten tegen deze behandeling bij de bevoegde autoriteiten.
Tot op vandaag heeft het EHRM een twintig tal zaken met betrekking tot artikel 4 van het Vierde Protocol bij het EVRM geveld, waarvan er in een tiental zaken een schending van het verbod op collectieve uitzetting werd gevonden.
De begrippen collectieve uitzetting en pushbacks zijn nauw met elkaar verbonden. In tegenstelling tot collectieve uitzetting, bestaat er geen eenduidige definitie van pushbacks. De Speciale Rapporteur voor de Mensenrechten van Migranten definieert pushbacks als maatregelen van staten die ertoe leiden dat migranten, zonder een individuele beoordeling van hun mensenrechten, worden teruggedreven naar het land of de zee van waaruit zij een internationale grens overstaken. Pushback-praktijken gaan regelmatig gepaard met het gebruik van geweld tegen migranten of zelfs met het in gevaar brengen van mensenlevens aan de grenzen van staten of op zee. Bovendien leiden pushbacks dikwijls tot mensenrechtenschendingen, zoals bijvoorbeeld schendingen van het recht op asiel, het verbod op foltering en het verbod op collectieve uitzettingen. Zo heeft het EHRM in verschillende arresten pushback-praktijken veroordeeld als collectieve uitzettingen op grond van artikel 4 van het Vierde Protocol bij het EVRM. Hoewel pushbacks meer mensenrechtenschendingen dan enkel een schending van het verbod op collectieve uitzetting met zich mee kunnen brengen, worden de concepten pushbacks en collectieve uitzettingen in een Europese context grotendeels als synoniemen gebruikt.
De redenering van het EHRM in het arrest A.A. en andere tegen Noord-Macedonië
Zoals reeds vermeld, oordeelde het EHRM in het arrest A.A. en anderen tegen Noord-Macedonië unaniem dat de grootschalige terugdringing van vluchtelingen van het grondgebied van Noord-Macedonië naar Griekenland geen schending van het verbod op collectieve uitzetting uitmaakt.
Het EHRM bevestigt dat de eisers in de zaak van het Noord-Macedonische grondgebied werden verwijderd zonder enige identificatie procedure of enig onderzoek naar de persoonlijke omstandigheden. Er is volgens het EHRM geen sprake van een collectieve uitzetting, en daarmee dus ook geen schending van artikel 4 van het Vierde Protocol bij het EVRM, indien het gebrek aan een individuele verwijderingsbeslissing te wijten is aan het eigen gedrag van de eisers in de zaak.
Het EHRM stelt vervolgens vast dat de eisers in de zaak, als deel van ‘the March of Hope’, de grens van Noord-Macedonië op een irreguliere manier overstaken, terwijl deze staat zowel in de wet als in de praktijk voorzag in de effectieve toegang tot het grondgebied op een reguliere manier. Het EHRM meent namelijk dat de eisers gebruik konden maken van de grensdoorlaatposten op de grens tussen Griekenland en Noord-Macedonië. Daaropvolgend bepaalt het EHRM dat de eisers in de zaak geen overtuigende reden aanhaalden om geen gebruik te maken van deze grensdoorlaatposten. Door de grens op een irreguliere manier over te steken, en zich hierbij te beroepen op het groot aantal vluchtelingen in de groep, omzeilden de eisers de procedure voor reguliere binnenkomst. Bijgevolg plaatsten de eisers in de zaak zichzelf in een gevaarlijke situatie. Het EHRM oordeelt zodoende dat het gebrek aan een individuele verwijderingsbeslissing te wijten is aan het eigen gedrag van de eisers in de zaak. Indien de eisers zich wilden beroepen op de rechten in het EHRM, dienden ze gebruik te maken van de grensdoorlaatposten. Staten mogen de toegang tot hun grondgebied weigeren aan vreemdelingen die zich zonder overtuigende redenen niet aan de regeling van reguliere binnenkomst hebben gehouden. Om deze redenen oordeelt het EHRM dat er in de zaak A.A. en andere tegen Noord-Macedonië geen sprake is van een schending van artikel 4 van het Vierde Protocol bij het EVRM.
Een steeds ruimere interpretatie van ‘het eigen gedrag’ door het EHRM
Het principe dat het eigen gedrag van de eisers ervoor kan zorgen dat er geen sprake is van een schending van het verbod op collectieve uitzetting werd niet voor het eerst door het EHRM vastgesteld in het arrest A.A. en andere tegen Noord-Macedonië. Het feit dat het gedrag van de eiser zelf een relevante factor vormt bij de beoordeling van de bescherming die artikel 4 van het Vierde Protocol bij het EVRM biedt, is vaste rechtspraak van het EHRM. Oudere rechtspraak van het EHRM toont aan dat er geen sprake is van een schending van het verbod op collectieve uitzetting, indien de eiser niet actief meewerkt aan de procedure voor het verrichten van een onderzoek naar de individuele omstandigheden. Een voorbeeld van een gebrek aan actieve medewerking betreft eisers die weigerden hun identiteitsdocumenten te tonen aan de politie, waardoor de politie geen verwijderingsbeslissing op naam van de eisers kon opstellen.
In 2020 velde het EHRM een belangrijk arrest met betrekking tot artikel 4 van het Vierde Protocol bij het EVRM. In het arrest N.D. en N.T. tegen Spanje concludeerde het EHRM dat wanneer een groep vreemdelingen op een irreguliere manier een grens oversteekt, opzettelijk gebruik maakt van hun grote aantal en geweld gebruikt, dit gedrag ook beschouwd moet worden als ‘eigen gedrag van de eiser’ dat het gebrek aan een individuele verwijderingsbeslissing rechtvaardigt.
Tenslotte, in het arrest A.A. en andere tegen Noord-Macedonië van 2022 geeft het EHRM een nog ruimere interpretatie van ‘het eigen gedrag’. Het is niet langer noodzakelijk dat een groep vreemdelingen gebruik maakt van geweld om de bescherming van artikel 4 van het Vierde Protocol bij het EVRM te verliezen. Het feit dat ze op een irreguliere manier de grens oversteken, terwijl ze dit op een reguliere manier hadden kunnen doen, en dat ze uit een groot aantal bestaan, is voldoende om de bescherming van het verbod op collectieve uitzetting te verliezen. Bijgevolg zijn alle pushbacks van grote groepen migranten die op een irreguliere wijze het grondgebied binnenkomen in overeenstemming met artikel 4 van het Vierde Protocol bij het EVRM.
Conclusie
Hoewel het verbod op collectieve uitzetting omschreven wordt als een absoluut en onvoorwaardelijk verbod, betekent dit niet dat iedere situatie van grootschalige terugdringing daaronder valt. Volgens vaste rechtspraak van het EHRM is er geen sprake van collectieve uitzetting indien de verwijdering te wijten is aan het eigen gedrag van de vreemdeling. In het arrest A.A. en andere tegen Noord-Macedonië wordt het concept ‘eigen gedrag’ ruimer geïnterpreteerd dan in eerdere rechtspraak. Het vereiste van een redelijk en objectief onderzoek naar de persoonlijke omstandigheden van ieder individu binnen een groep vreemdelingen komt daardoor eerder te vervallen.
