Verschillende EU-landen beklagen zich over de interpretatie van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) door de rechters van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). Volgens Nederland, België en negen andere EU-landen kunnen criminele buitenlanders daardoor niet of moeilijk worden uitgezet. Het EHRM toetst echter al relatief streng en de laatste jaren zelfs strenger, zo blijkt uit cijfers die in dit Verblijfblog worden besproken.
Door Masja Zweers
De geavanceerde zoekfunctie in HUDOC, de database van het EHRM, geeft een beknopt beeld van het aantal uitspraken waarin het EHRM zich inhoudelijk buigt over het EVRM en al dan niet oordeelt tot een schending (zie ook deze blog over gebruik van deze zoekfunctie als methode). Zo ook over uitspraken die betrekking hebben op artikel 8 EVRM of artikel 3 EVRM en gaan over een uitzetting. In dit Verblijfblog wordt besproken hoe vaak het EHRM in dit soort zaken oordeelt dat één van deze bepalingen al dan niet is geschonden. Zo een uitspraak is gebaseerd op de inhoudelijke behandeling van een klacht dat een uitzetting leidt tot schending van respectievelijk artikel 8 en artikel 3 EVRM. Tellen is echter niet altijd alles bij het EHRM, aangezien de cijfers kunnen worden vertekend door de verschillende benaderingen van het EHRM; daarop wordt in de derde paragraaf ingegaan.
Uitzetting onder artikel 8 EVRM
Artikel 8 EVRM beschermt tegen inmenging in het recht op privé- en gezinsleven. Deze brede bepaling beschermt ook tegen omstandigheden die niet met migratiebeleid te maken hebben. Bijvoorbeeld de uithuisplaatsing van een kind of het gebruik van telefoontapbewijs.
In totaal heeft het EHRM zich in bijna 3 duizend gepubliceerde uitspraken inhoudelijk gebogen over artikel 8 EVRM. In bijna driekwart (2223) van deze uitspraken luidt het oordeel dat artikel 8 EVRM is geschonden. In de uitspraken over uitzettingen oordeelt het EHRM minder vaak tot een schending. Van de 72 uitspraken die over een uitzetting en artikel 8 EVRM gaan, wordt in 29 uitspraken geoordeeld dat artikel 8 EVRM is geschonden. Dat is met 42% een lager percentage schendingen dan het eerdergenoemde gemiddelde van 75%.
Bovendien concludeert het EHRM sinds 2018 minder vaak tot een schending. Dit volgt uit figuur 1 en figuur 2.
Figuur 1 weergeeft het aantal inhoudelijk behandelde uitspraken over uitzettingen en artikel 8 EVRM per land, van de eerste uitspraak in 1992 tot 2023. De blauwe balkjes geven aan hoe vaak het EHRM oordeelt dat artikel 8 EVRM niet is geschonden in geval van een uitzetting. Bij Zwitserland is dit bijvoorbeeld in vier van de veertien uitspraken het geval en bij Nederland in één van de vier uitspraken.
Figuur 2 weergeeft dezelfde soort uitspraken (inhoudelijke behandeling uitzetting artikel 8 EVRM), zij het over een kortere periode: van 2018 tot 2023. Behalve voor Rusland en Bosnië kleuren de balkjes in deze figuur meer blauw. Met betrekking tot Nederland is bijvoorbeeld in drie van de drie zaken geoordeeld dat een uitzetting wél toelaatbaar is onder artikel 8 EVRM. Daarmee lijkt het EHRM sinds 2018 dus vaker te oordelen dat een uitzetting niét in strijd is met artikel 8 EVRM. Dit wordt bevestigd door de uitspraken na 2023 mee te nemen. Voert men dezelfde zoekopdracht uit voor zaken daterende van oktober 2023 tot juli 2025, dan komen er acht zaken bij: zeven tegen Denemarken en één tegen Zwitserland. In drie uitspraken is artikel 8 EVRM geschonden. Alle drie hebben betrekking op Denemarken.
Figuur 1 Uitzettingszaken artikel 8 EVRM tot oktober 2023 bron: strasbourgobservers
Figuur 2 Uitzettingszaken artikel 8 EVRM 2018-2023. Bron: www.strasbourgobservers.com
Uitzetting onder artikel 3 EVRM
Artikel 3 EVRM verbiedt marteling, foltering en inhumane behandeling. Op grond van deze bepaling mogen asielzoekers niet worden uitgezet (refoulement) naar een land waar een reëel risico bestaat dat zij worden vervolgd, gemarteld of vermoord. Ook deze bepaling is van toepassing op kwesties die niet direct raken aan migratiebeleid en uitzettingen. Te wijzen valt op (discriminatoir) politiegeweld en het onthouden van medische zorg in gevangenschap of militaire dienst. Daarnaast kan deze bepaling worden geschonden wanneer nabestaanden de mogelijkheid is ontnomen om de lichamen van hun kinderen of echtgenoot op gepaste wijze te begraven.
In totaal zijn er 4501 uitspraken waarin het EHRM een beroep op artikel 3 EVRM inhoudelijk behandeld. In bijna 90% (3983) van deze uitspraken oordeelt het EHRM dat sprake is van een schending. Het aantal gepubliceerde uitspraken dat betrekking heeft op artikel 3 EVRM en een uitzetting bedraagt 235. In 65% (152) van deze uitspraken oordeelt het EHRM dat artikel 3 EVRM is geschonden. Met betrekking tot artikel 3 EVRM zijn niet dezelfde soort figuren beschikbaar als bij uitzettingen onder artikel 8 EVRM. Wel volgt uit de zoekfunctie dat er de afgelopen tien jaar 117 uitspraken zijn gewezen over uitzettingen en artikel 3 EVRM, waarvan in 74% (86 uitspraken) het EHRM concludeert tot een schending. De afgelopen vijf jaar bedraagt dit aantal 55 en is sprake van een schending in 76% (42) uitspraken. Onder artikel 3 EVRM lijkt het EHRM dus vaker te gaan concluderen dat het EHRM wél is geschonden. Dat in deze zaken het oordeel van het EHRM neerkomt op ‘uitzetten mocht niet’ is echter te kort door de bocht. Bovendien wordt een beroep op artikel 3 EVRM bij een uitzetting nogal eens afgedaan als niet-ontvankelijk en vervolgens inhoudelijk behandeld onder artikel 8 EVRM.
Schendingen tellen en lezen
Het EHRM gaat niet altijd over tot een inhoudelijke behandeling: klagers moeten aan procedurele eisen voldoen wil hun klacht ‘ontvankelijk’ zijn. Zo mag de klacht niet te laat zijn ingediend en moet die voldoende duidelijk onderbouwd zijn. Is hier niet aan voldaan, dan verzet de procedure bij het EHRM zich niet tegen de uitzetting. Een geplande uitzetting gaat dan sowieso door. Vooral met betrekking tot artikel 3 EVRM wordt deze ‘trechter’ soms omschreven als streng. Inconsistenties in het bewijsmateriaal van de klager kunnen er bijvoorbeeld toe leiden dat het EHRM niet inhoudelijk onderzoekt of de uitzetting leidt tot een schending van artikel 3 EVRM.
Lang niet altijd focust de schending van artikel 3 EVRM op het resultaat van de uitzetting, maar op de nauwkeurigheid van de beoordeling van het risico op onmenselijke behandeling. Dat heeft betrekking op de procedurele kant van artikel 3 EVRM. Zelfs wanneer een uitzetting heeft plaatsgevonden, kan het EHRM zich beperken tot een (procedureel) onderzoek naar de nauwkeurigheid van de risico-inschatting. Ook wanneer de vreemdeling in het land van herkomst is opgepakt en gemarteld, kan het EHRM ervoor kiezen om slechts in te gaan op deze zogeheten procedurele kant van artikel 3 EVRM. Dit deed het bijvoorbeeld in A.M.A. t. Nederland (zie hierover dit Verblijfblog). Het oordeel van het EHRM luidt dan, kort gezegd ‘moest risico beter onderzoeken’ in plaats van ‘mocht niet uitzetten’.
Ook met betrekking tot artikel 8 EVRM hanteert het EHRM een meer procedurele benadering bij uitzettingen, waarbij de focus ligt op de procedure van de afweging op nationaal niveau en niet op het resultaat van die afweging. Het EHRM gaat dan na of landen kennelijk toetsen aan het EVRM en de door het EHRM ontwikkelde criteria. Indien dit het geval is, zal het EHRM de inhoudelijke beoordeling op nationaal niveau niet of terughoudend toetsen. Zo heeft het EHRM in Üner t. Nederland een aantal criteria ontwikkeld waarmee landen rekening moeten houden bij een uitzetting. Deze criteria omvatten bijvoorbeeld de aard en de ernst van het strafbare feit en de duur van het verblijf in het gastland. Indien deze criteria in wet, beleid en rechtspraak kennelijk zijn opgenomen, zal het EHRM de inhoudelijke beoordeling van nationale rechtbanken niet vervangen met een eigen inhoudelijke toets.
Conclusie
Ten opzichte van kwesties die niet te maken hebben met de uitzetting van vreemdelingen, is de toetsing van het EHRM te omschrijven als minder streng. Het percentage schendingen bij uitzettingen is immers significant lager dan het algemene percentage schendingen van artikel 3 en artikel 8 EVRM. Bovendien oordeelt het EHRM sinds 2018 nog minder vaak dat artikel 8 EVRM wordt geschonden bij een uitzetting. Ook is het minder geneigd om een eigen inhoudelijke beoordeling in de plaats te stellen van een procedureel adequate beoordeling van een nationale rechter. Meer ruimte om buitenlandse criminelen uit te zetten, hebben landen dus al gekregen van het EHRM. Met betrekking tot artikel 3 EVRM ligt dit genuanceerder, maar stellen dat het EHRM uitzettingen tegenhoudt, doet de werkelijkheid tekort. Het is daarbij belangrijk om ook echt te lezen. Ook onder artikel 3 EVRM is het EHRM niet snel geneigd tot een inhoudelijke benadering en worden klachten niet altijd inhoudelijk behandeld.
Van de uitspraken waarin het EHRM oordeelt dat artikel 3 of artikel 8 EVRM is geschonden, heeft slechts een fractie betrekking op uitzettingen. Met een ‘modernisering’ van deze bepalingen wordt niet alleen getornd aan de bescherming van de fundamentele rechten van migranten en asielzoekers, maar juist ook aan die van slachtoffers van politiegeweld, militairen, gevangenen, kinderen en nabestaanden.
