Inleiding
Op 18 december 2025 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) twee langverwachte arresten gewezen: Hamoudi tegen Frontex (C-136/24) en WS e.a. tegen Frontex (C-679/23). Het betrof hogere beroepen tegen uitspraken van het Gerecht van de EU over pushbacks van Griekenland naar Turkije. De arresten vormen een stap richting controle van het optreden van Frontex en markeren een belangrijk moment voor de rechtsstaat in de EU, met name aan haar buitengrenzen. Door een duidelijke positie in te nemen, bevordert het Hof transparantie en verantwoordingsplicht ten aanzien van een agentschap waarvan de operationele ondoorzichtigheid al lange tijd bekritiseerd werd.
Door Greta Albertari
Door beide zaken terug te verwijzen naar het Gerecht voor hernieuwd onderzoek, wees het HvJ-EU op ernstige tekortkomingen in de wijze waarop het Gerecht de bewijslast, het causaal verband en de grondrechtenverplichtingen van Frontex had beoordeeld in schadevergoedingsprocedures tegen het agentschap.
De betekenis van de arresten ligt in de ondubbelzinnige bevestiging door het Hof dat Frontex volledig verantwoordelijk is voor gedragingen die aan haar kunnen worden toegerekend, ook wanneer lidstaten gelijktijdig betrokken zijn. Die betrokkenheid mag niet resulteren in ‘de facto immuniteit’ aan het agentschap (Hamoudi, r.o. 105). De rol van Frontex bestaat erin lidstaten te ondersteunen bij naleving van het EU-recht; zij is niet bedoeld om omzeiling daarvan mogelijk te maken of straffeloosheid te faciliteren.
Het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming staan centraal in deze arresten. Het Hof beperkt zich daarbij niet tot een abstracte bespreking, maar past deze beginselen concreet toe. Het Hof hecht bijzondere waarde aan de specifieke kwetsbaarheid van asielzoekers en erkent de menselijke realiteit van migratieroutes, de gewelddadigheid van grenzen en het daaruit voortvloeiende trauma. Deze kwetsbaarheid moet in alle fasen van de beoordeling van de aansprakelijkheid van EU-agentschappen worden meegewogen, zodat slachtoffers van pushbacks niet worden verplicht perfect bewijs te leveren of zich volledig rationeel te gedragen. Het hanteren van dergelijke maatstaven zou opnieuw kunnen uitmonden in ‘de facto immuniteit’ van het agentschap.
Gezamenlijk lijken de arresten eindelijk, ook via procedurele rechten, de diepgaande machtsongelijkheid te erkennen tussen asielzoekers die pushbacks ondergaan en het best gefinancierde agentschap van de EU. Tegen deze achtergrond is het nuttig kort stil te staan bij de feiten en de uitspraken in eerste aanleg om de redenering van het Hof en de bredere implicaties beter te begrijpen.
Achtergrond van de zaken
In beide zaken werden de verzoekers onderworpen aan onrechtmatige terugkeeroperaties (pushbacks) van Griekenland naar Turkije en probeerden zij Frontex aansprakelijk te stellen voor de door hen geleden schendingen. Zij maakten gebruik van de enige op EU-niveau beschikbare rechtsvordering tegen het agentschap: een vordering wegens niet-contractuele aansprakelijkheid (artikelen 268 en 340, lid 2, VWEU) tot vergoeding van geleden schade.
Volgens vaste rechtspraak van het HvJ EU ontstaat niet-contractuele aansprakelijkheid van de EU slechts wanneer cumulatief aan drie voorwaarden is voldaan:
(i) een voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die particulieren rechten verleent;
(ii) het bestaan van schade;
(iii) een rechtstreeks causaal verband tussen het aan de EU (in dit geval Frontex) toegerekende gedrag en de geleden schade.
Wanneer één van deze voorwaarden niet is vervuld, moet de vordering in haar geheel worden afgewezen. Het Hof is niet verplicht de voorwaarden in een bepaalde volgorde te onderzoeken. In de praktijk betekent dit dat zaken kunnen worden afgewezen op basis van slechts één vereiste, zonder de overige te behandelen. Deze benadering paste het Gerecht toe in eerste aanleg in beide zaken (waar je hier en hier meer over kunt lezen).
Hamoudi betreft een vermeende pushback in april 2020. Een Syrische onderdaan die was aangekomen op het eiland Samos werd onderschept door de Griekse autoriteiten en terug naar zee gebracht, waar hij door de Turkse kustwacht naar Turkije werd overgebracht, vastgezet en geconfronteerd werd met een uitzettingsbevel dat hem blootstelde aan het risico van refoulement naar Syrië. Tijdens de gebeurtenissen op zee liepen twee Frontex-operaties in het gebied en zou een surveillancetoestel van Frontex over het gebied hebben gevlogen. Het Gerecht onderzocht uitsluitend het schadecriterium en oordeelde dat dit niet was vervuld, omdat verzoeker zijn aanwezigheid bij de vermeende pushback niet had aangetoond. Het door hem aangevoerde bewijs – zijn eigen verklaring, een artikel van Bellingcat met videomateriaal en schermafbeeldingen daarvan – werd als ‘kennelijk onvoldoende’ beschouwd. Het Gerecht weigerde Frontex te bevelen aanvullend bewijs over te leggen dat zijn aanwezigheid kon aantonen. De vordering werd daarom afgewezen zonder de overige voorwaarden te onderzoeken.
WS betreft de terugkeer van een Syrisch gezin van Griekenland naar Turkije in oktober 2016 via een gezamenlijke terugkeeroperatie gecoördineerd door Frontex, ondanks het ontbreken van een geldige terugkeerbeslissing. Na hun verwijdering verbleven zij tijdelijk in Suruç (Turkije) en vestigden zich later in Erbil (Irak), uit vrees voor terugkeer naar Syrië. Zij dienden een klacht in bij de grondrechtenfunctionaris van Frontex, maar de zaak werd in 2020 gesloten zonder in te gaan op de rol van Frontex. Vervolgens werd een schadevordering ingesteld bij het Gerecht, dat deze afwees wegens het ontbreken van een voldoende rechtstreeks causaal verband tussen het handelen van Frontex en de gestelde schade. Volgens het Gerecht zou de schade niet noodzakelijk zijn vermeden indien Frontex anders had gehandeld; het benadrukte dat het agentschap slechts operationele steun bood en geen bevoegdheid had inzake terugkeerbesluiten, en schreef de schade door de verdere migratie toe aan de ‘eigen keuzes’ van de verzoekers. Op die grond werd de vordering volledig afgewezen, een oordeel dat aanzienlijke kritiek ontving (zie bijvoorbeeld hier en hier).
De arresten van december 2025
Beide uitspraken werden in hoger beroep aangevochten, wat leidde tot de hier besproken arresten in tweede aanleg. In beide zaken vernietigde het HvJ-EU de beslissingen van het Gerecht. Samen bieden de arresten belangrijke verduidelijkingen over de toepassing van de criteria voor niet-contractuele aansprakelijkheid van de EU.
Hamoudi: de bewijsmaatstaf voor slachtoffers van pushbacks
In Hamoudi honoreerde het HvJ-EU het hoger beroep en leverde het een belangrijke bijdrage aan de beoordeling van bewijs in pushbackzaken, waarbij het expliciet verwees naar de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in een interessante rechterlijke dialoog tussen Europese hoven.
Bij de herziening van het oordeel van het Gerecht dat het bewijs ‘kennelijk onvoldoende’ was, herinnerde het HvJ-EU aan de specifieke omstandigheden van een ‘pushbackoperatie’ – een term die het Hof in het hele arrest gebruikt – en aan de aanzienlijke kwetsbaarheid van de betrokkenen, die vaak geen bewijs kunnen verzamelen, mede omdat hun telefoons regelmatig worden afgenomen. Onder dergelijke omstandigheden kan van verzoekers niet worden verlangd dat zij ‘afdoend bewijs’ leveren van hun aanwezigheid bij hun eigen pushback. Hoewel dit vanzelfsprekend lijkt, was dat tot dan toe niet erkend. Het opleggen van een dergelijke bewijslast zou opnieuw leiden tot ‘de facto immuniteit’ van het agentschap (r.o. 105). Het volstaat daarom prima facie aan te tonen dat een Frontex-operatie plaatsvond en dat de verzoeker daarbij aanwezig was – een bewijsdrempel die in dit geval was gehaald en die zelfs kan worden vervuld door de eigen getuigenverklaring van de verzoeker.
Het HvJ-EU bekritiseerde ook dat het Gerecht had geweigerd Frontex zelf om bewijs te verzoeken, ondanks een uitdrukkelijk verzoek daartoe, en wees op de verplichting van het agentschap om mee te werken aan onderzoeken naar grondrechtenschendingen, evenals op het feit dat het gelet op zijn rol “over de relevante informatie moet hebben beschikt” (r.o. 133).
WS: verplichtingen van Frontex en het causaal verband
In WS verduidelijkte het HvJ-EU dat Frontex gelijktijdige aansprakelijkheid kan dragen, ongeacht de parallelle verantwoordelijkheid van een lidstaat, en benadrukte het dat het causaal verband concreet moet worden beoordeeld in het licht van de specifieke omstandigheden van elk geval, inclusief de kwetsbaarheid van asielzoekers. Het Hof beantwoordde daarmee ontkennend de vraag of Frontex volledig vrijgesteld is van verantwoordelijkheid voor grondrechtenschendingen tijdens gezamenlijke terugkeeroperaties die het coördineert, en distantieerde zich van de bevindingen van het Gerecht in eerste aanleg.
Voorts kan uitzetting slechts plaatsvinden nadat een terugkeerbeslissing is genomen. Hoewel terugkeerbesluiten onder de bevoegdheid van de lidstaten vallen, ontslaat dit Frontex niet van zijn eigen grondrechtenverplichtingen, die voortvloeien uit het Handvest en zijn oprichtingsverordening. Op zijn minst moet Frontex “nagaan of dergelijke besluiten bestaan” (r.o. 102), en noch loyale samenwerking noch de verantwoordelijkheden van lidstaten mogen worden ingeroepen om aan zijn “specifieke verplichtingen” te ontkomen (r.o. 108 en 126-133). Tegelijkertijd bleef het HvJ-EU voorzichtig door te verduidelijken dat het bestaan van een verificatieverplichting niet automatisch een causaal verband vaststelt; dat blijft aan het Gerecht om te beoordelen (r.o. 111-112).
Tot slot verwierp het HvJ-EU de opvatting van het Gerecht dat de schade die de verzoekers hadden geleden door hun tijdelijke verblijf in Turkije en hun latere verhuizing naar Irak voortvloeide uit hun “eigen keuzes”. Een causaal verband kan “niet worden doorbroken” wanneer dergelijke keuzes een redelijke reactie vormen op een “uitzonderlijke situatie” (r.o. 156-157), zoals die van asielzoekers die worden geconfronteerd met trauma, ontheemding en veiligheidsrisico’s. Het causaal verband mag niet los van de feitelijke context worden beoordeeld.
De volgende stappen
Hoewel deze arresten nog niet vaststellen dat Frontex daadwerkelijk aansprakelijk is voor pushbacks, aangezien de definitieve beoordeling is terugverwezen naar het Gerecht, maken zij een dergelijke vaststelling wel nadrukkelijk mogelijk. Door de normen inzake bewijs, causaliteit en de grondrechtenverplichtingen van Frontex te preciseren, heeft het HvJ-EU het Gerecht duidelijke richtsnoeren aangereikt. Het Gerecht zal de zaken nu opnieuw moeten beoordelen binnen een strakker omlijnd juridisch kader.
De kern van de uitdaging ligt in de toepassing van artikel 340, lid 2, VWEU. Om Frontex aansprakelijk te stellen voor de gevorderde schade, moeten drie voorwaarden cumulatief zijn vervuld — een vereiste dat tot dusver een aanzienlijke drempel vormde. Ditmaal zal het Gerecht echter beduidend minder ruimte hebben om de mogelijkheid van aansprakelijkheid reeds in een vroeg stadium af te wijzen.
Dit blog is vertaald door Maxime Schoots
