Verblijfblog bespreekt de komende weken de integratie- en migratieparagrafen van de verkiezingsprogramma’s van de politieke partijen in de Tweede Kamer. Plannen worden per thema vergeleken met eerdere programma’s sinds 2006. Het derde thema is gezinsmigratie.
Door Pieter Boeles
Jarenlang was de aandacht voor gezinshereniging in verkiezingsprogramma’s vrij groot. In de verkiezingsprogramma’s van 2017 speelt gezinshereniging van vreemdelingen of Nederlanders met hun buitenlandse partners echter nauwelijks een rol. Alleen de VVD besteedt er een uitvoerige paragraaf aan. En Groenlinks wijdt een korte passage aan gezinshereniging van vluchtelingen (“Om procedures te verkorten mag tegelijk met de asielaanvraag het verzoek tot gezinshereniging worden ingediend”).
Het is aannemelijk dat het Europese Unierecht hier van invloed is geweest. Door de Europese Gezinsherenigingsrichtlijn uit 2003 zijn grenzen gesteld aan de beleidsvrijheid van de lidstaten om de regels verder aan te scherpen. De kaders voor gezinshereniging zijn in het Unierecht bindend vastgelegd. Veel van de discussiepunten die in eerdere programma’s van uiteenlopende partijen te vinden waren, zijn in de afgelopen jaren door de nationale rechter en het Hof van Justitie van de Europese Unie beslecht. Het is dan ook niet zonder betekenis dat de VVD in het verkiezingsprogramma voor 2017 aankondigt in het kader van de Europese Unie te willen ijveren voor aanscherping van de regels voor partnermigratie.
VVD zegt in 2017 : “Het kan natuurlijk voorkomen dat de liefde van je leven geen Nederlander is, maar dat je wel in Nederland wilt gaan samenwonen. Dat heeft alleen zin als je partner ook volwaardig gaat deelnemen aan de Nederlandse samenleving. Daarom stellen we een aantal eisen aan zijn of haar leeftijd, inkomen, taalbeheersing en inburgering. Wij verwachten ook dat hij of zij zich heeft verdiept in Nederland en positief tegenover onze samenleving staat. In EU-verband willen we regelen dat deze eisen worden aangescherpt en dat het niet voldoen aan de eisen leidt tot afwijzing of intrekking van de verblijfsvergunning.”
Ook voor gezinnen van migrerende Unieburgers wil de VVD de regels strenger maken dan het huidige Unierecht toestaat: “Het moet onmogelijk worden om de Nederlandse regels op het gebied van gezinshereniging te omzeilen door verblijf in een andere EU-lidstaat”
De PVV, die in het programma van 2017 niets over gezinsmigratie zegt, kondigt wel aan dat Nederland uit de EU moet treden. Impliciet wordt daarmee tevens een grotere nationale vrijheid beoogd voor het aanbrengen van restricties op gezinshereniging, zowel van Unieburgers als van mensen uit landen buiten de EU. Ook in eerdere verkiezingsprogramma’s zwijgt de PVV over gezinsmigratie.
Thema’s uit eerdere programma’s vergeleken met de rechtspraak van het Hof van Justitie EU.
In het navolgende gedeelte van dit blog worden de verkiezingsprogramma’s van vóór 2017 met betrekking tot gezinshereniging per thema behandeld en waar mogelijk geplaatst in het kader van het geldende Unierecht. Afzonderlijke vermelding vooraf verdienen de verkiezingsprogramma’s van D66 en CU, omdat die zich in algemene termen uitlaten en daardoor minder goed op punten vergelijkbaar zijn.
Het verkiezingsprogramma van D’66 in 2010 en 2012 spreekt zich duidelijk uit voor vereenvoudigde en toegankelijke gezinshereniging. D66 wil geen nieuwe obstakels voor gezinshereniging en –vorming en afschaffing van alle regels op dit punt die strijdig zijn met verdragsrechtelijke verplichtingen. Verblijfsvergunningen moeten minimaal voor 10 jaar gelden. D66 wil dat de uitvoering van de regels voor gezinshereniging tussen lidstaten van de Europese Unie vergaand worden geharmoniseerd.
De wens van D’66 tot harmonisatie van gezinshereniging in het kader van de EU wordt in 2017 niet herhaald. Mogelijk speelt een rol dat er al meer Europese harmonisatie bleek te zijn dan bij de toenmalige opstelling van de partijprogramma’s werd voorzien, en dat ook het Hof van Justitie EU inmiddels heeft uitgesproken dat er geen nieuwe obstakels tegen gezinshereniging mogen worden aangebracht
Eveneens in algemene termen geformuleerd is het standpunt van de ChristenUnie in het programma van 2012:“In het vreemdelingenbeleid wordt het recht op gezinsleven gerespecteerd. Gezinnen worden niet gescheiden. Vluchtelingen worden in staat gesteld zo spoedig mogelijk met hun gezinsleden te herenigen. De nareistermijn wordt geschrapt”
Inkomenseis
Bij dit punt gaat het om het inkomen dat iemand in Nederland moet verdienen voordat hij of zij toestemming kan krijgen om een gezinslid uit het buitenland te laten overkomen. In de programma’s van de PvdA in 2012 en de SP in 2006 stond dat de inkomenseis voor gezinsmigratie op 100% van het minimumloon moest worden gesteld. Het programma van Groenlinks van 2006 stond zelfs dat de inkomenseis moest worden afgeschaft. In het programma van 2010 stond dezelfde eis enigszins verstopt. Groenlinks meende toen dat dezelfde inkomenstoets moest gelden als die voor EU-burgers (en voor hen geldt géén inkomenstoets). Daarentegen meende de VVD in 2010 en 2012 dat de inkomenseis van 120% van het minimumloon moest worden gehandhaafd.
EU recht
Op 4 maart 2010 oordeelde het Hof van Justitie EU in de zaak Chakroun dat de inkomenseis van 120 % van het minimumloon strijdig is met het Unierecht. Een week na de uitspraak werd het inkomensvereiste van 120% afgeschaft (TK 32 175, 8). De discussie die in 2012 nog werd gevoerd tussen de programma’s van VVD en PvdA over het verschil tussen 100 en 120 % was dus toen al achterhaald.
Inburgering in het buitenland
Eén van de andere discussiepunten in eerdere jaren was de vraag of de komst naar Nederland van gezinsleden ervan afhankelijk mag worden gesteld, dat het gezinslid tevoren in het buitenland een inburgeringsexamen heeft gehaald. Alleen de VVD formuleerde in 2010 en 2012 een duidelijk standpunt vóór een dergelijk examen en eiste bovendien kennis van de Nederlandse samenleving en een positieve houding . Het CDA schreef in de programma’s van 2010 en 2012 wat meer impliciet, dat de (taal)eisen voor (huwelijks)migranten moesten worden aangescherpt. De PvdA schreef in het programma van 2010, dat “de nieuwkomer zich zo goed mogelijk moet voorbereiden op de komst naar Nederland en op de Nederlandse taal”. Tegen het inburgeringsexamen in het buitenland waren Groenlinks en de SP. Groenlinks in 2010: ‘Er komt een inburgeringseis in Nederland in plaats van in het buitenland, alsmede een opleidings- traject: toegelaten partners gaan, als zij nog geen start- kwalificatie voor de arbeidsmarkt hebben, een opleiding op maat volgen.’ Ongeveer hetzelfde zei GroenLinks in 2006. SP zei in 2010: ‘Wij schaffen het voor huwelijks- en gezinsmigranten verplichte inburgeringsexamen in het buitenland af.’
Concluderend verschillen partijen dus in mening over de vraag of er een inburgeringsexamen in het buitennland moet komen. VVD is voor. CDA en PvdA lijken voor, GroenLinks en SP zijn tegen.
EU recht
Op 9 juli 2015 oordeelde het Hof van Justitie EU in de zaak K. en A. dat lidstaten mogen verlangen dat derdelanders voorafgaande aan hun toelating voor gezinshereniging een inburgeringsexamen afleggen. Maar deze mag gezinshereniging niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken. Ook mogen de kosten voor het examen niet zo hoog zijn dat zij gezinshereniging onmogelijk of uiterst moeilijk maken.
Leeftijdsgrens
Ook besteedden de partijprogramma’s in 2010 en 2012 aandacht aan de beperking van gezinshereniging door alleen bij het bereiken van een bepaalde leeftijd gezinshereniging mogelijk te maken. Groenlinks meende in 2010 dat het voldoende was om uit te gaan van de bereiken van de leeftijd van meerderjarigheid (18 jaar), de PvdA bepleitte in 2012 een minimumleeftijd van 21 jaar. De VVD meende in 2012 dat geen verblijfsvergunning moest worden toegekend als de partner jonger is dan 24 jaar, of als deze een neef of nicht is van de aanvrager.
EU recht
In art. 4 lid 5 Gezinsherenigingsrichtlijn staat al sinds 2003 dat de lidstaten voor huwelijks migratie een minimumleeftijd van 21 jaar mogen vaststellen. Dat is in het Nederlandse recht (art. 3.14 Vreemdelingenbesluit 2000) gebeurd. De VVD bepleitte derhalve een minimumleeftijd die hoger was dan de richtlijn toestaat. In dat opzicht is het logisch dat deze partij in 2017 voorstander is van nieuwe onderhandelingen binnen de EU.
Leges
Jarenlang moesten in Nederland hoge bedragen worden betaald om een verblijfsvergunning voor gezinshereniging te kunnen aanvragen, de z.g. leges. Zeker als het om meer gezinsleden ging konden de leges oplopen tot duizenden euro’s. In procedures voerden migranten aan dat aldus hun recht op gezinshereniging onmogelijk werd gemaakt. De drie partijen die zich in verkiezingsprogramma’s daarover uitspraken bepleitten een matiging van de leges:
D’66 was in 2012 van mening dat de leges van verblijfsvergunningen op korte termijn verlaagd moesten worden naar een bedrag dat in verhouding staat tot de aanvraag van een paspoort. Het heffen van leges mocht er niet toe leiden dat het recht op een gezinsleven beperkt wordt. Groenlinks vond in 2010 en 2017 dat de legeskosten voor naturalisatie en verblijfsvergunningen niet hoger mogen zijn dan de daadwerkelijke ambtelijke kosten. Ook CU pleitte in 2010 tot gematigde leges: ‘De leges voor verblijfvergunningen worden bepaald op een zodanig niveau dat het bedrag zelf geen belemmering vormt voor het verkrijgen van een verblijfsvergunning of gezinshereniging.’
EU recht
Het Hof van Justitie EU heeft in een aantal arresten, waaronder een uitspraak van 26 april 2012, uitgemaakt dat leges niet overdreven en onevenredig hoog mogen zijn en geen belemmering mogen vormen voor de in het EU recht toegekende rechten. De Nederlandse Raad van State heeft deze criteria van overeenkomstige toepassing verklaard op gezinsherenigingszaken.
Zelfstandige verblijfsvergunning gezinsleden
Een discussiepunt dat al vele jaren speelt is, het recht van toegelaten gezinsleden om na verloop van tijd een verblijfsvergunning te krijgen die niet meer afhankelijk is van de vraag of zij nog in gezinsverband leven. Groenlinks wilde in 2010 de termijn terugbrengen naar 2 jaar. Het CDA vond in 2010 dat de wachttijd voor een onafhankelijke verblijfsvergunning moest worden verlengd tot 5 jaar. De VVD had in 2010 het meest restrictieve program: “De termijn voor het verkrijgen van een permanente verblijfsvergunning wordt opgerekt naar tien jaar. Dat voorkomt onder meer de zogenoemde repeteerhuwelijken, waarbij oneigenlijke huwelijken worden ingezet om een verblijfsvergunning te krijgen. …) Gezinshereniging wordt bovendien beperkt tot de partner en tot kinderen die niet ouder zijn dan 16 jaar.”
EU recht
In art. 15 van de Gezinsherenigingsrichtlijn bepaalt dat de lidstaten uiterlijk na vijf jaar verblijf aan de gezinsleden een autonome verblijfstitel moeten verlenen. In het Nederlandse recht is deze mogelijkheid toegepast en is de oorspronkelijke termijn van drie jaar verblijf verlengd tot vijf jaar (art. 3.51 Vb 2000).
Volgens art. 4 van de Richtlijn Langdurig ingezeten hebben derdelanders na vijf jaar legaal verblijf recht op een permanente verblijfsvergunning (“status langdurig ingezetene”) mits zij over voldoende bestaansmiddelen beschikken en geen gevaar voor de openbare orde zijn. In het Nederlandse recht is dit dienovereenkomstig geregeld in art. 45a en volgende Vreemdelingenwet 2000.
Conclusie
Na jaren in de belangstelling te hebben gestaan, neemt aandacht voor het thema gezinshereniging in 2017 dus af. VVD en Groenlinks hebben er wel enige aandacht aan besteed, waarbij GroenLinks de regels juist wil versoepelen, terwijl VVD de regels wil aanscherpen. De tabel hieronder laat de overige opvattingen van partijen in voorgaande jaren zien.
