Wanneer kan een ernstig zieke vreemdeling niet worden uitgezet?

549

Op 22 november 2022 oordeelde het Hof van Justitie dat een vreemdeling niet mag worden uitgezet als er een reëel risico is dat de door zijn ziekte veroorzaakte pijn na terugkeer in het land van herkomst zal verergeren Wanneer verzetten mensenrechten zich tegen de uitzetting van een ernstige zieke vreemdeling voor wie in het land van herkomst geen medische behandeling beschikbaar is? 

Door Marcelle Reneman

Over de vraag wanneer mensenrechten de uitzetting van een ernstige zieke vreemdeling belemmeren, breken Europese rechters zich al jaren het hoofd. Aan de ene kant kan een uitzetting in zo’n situatie leiden tot het overlijden of het invalide raken van de vreemdeling. Aan de andere kant erkennen deze rechters dat Europa niet het ziekenhuis voor de hele wereld kan worden. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) – niet te verwarren met het Europese Hof van Justitie van de Europese Unie – beperkte de bescherming tegen uitzetting voor ernstig zieke vreemdelingen daarom in eerste instantie tot zaken waarin de vreemdeling bijna dood was en bij terugkeer op straat en zonder enige medische of sociale ondersteuning zou sterven (zie hierover het blog ‘Mag Nederland ernstige zieke vreemdelingen uitzetten?’ uit 2014).

Daar kwam in 2016 verandering in toen het Europese Hof in zijn uitspraak in de zaak Paposhvili tegen België de bescherming van ernstige zieke vreemdelingen uitbreidde. Het EHRM oordeelde dat een zieke vreemdeling niet mag worden uitgezet wanneer er, vanwege een gebrek aan adequate medische behandeling in het land van herkomst, een reëel risico is dat de vreemdeling na terugkeer wordt blootgesteld aan een ernstige, snelle en onomkeerbare verslechtering van zijn of haar gezondheidstoestand, die leidt tot ernstig lijden of een belangrijke beperking van de levensverwachting. Bovendien maakte het EHRM duidelijk dat niet alleen het ontbreken van medische behandeling maar ook de ontoegankelijkheid daarvan tot bescherming kan leiden. Als de behandeling bijvoorbeeld maar voor een zeer beperkt aantal mensen beschikbaar is (en er daardoor lange wachtlijsten zijn) dan moet een land dit in de beoordeling betrekken. Daarnaast is onder meer van belang of de vreemdeling de kosten van de behandeling kan betalen en of deze de locatie waar de behandeling wordt aangeboden kan bereiken. Een lange reisafstand of een oorlogssituatie kan daaraan in de weg staan.

Het huidige Nederlandse beleid voor ernstig zieke vreemdelingen
In Nederland kunnen ernstig zieke vreemdelingen in aanmerking komen voor uitstel van vertrek op basis van artikel 64 van de Vreemdelingenwet. Uit een onderzoeksrapport van mei 2022 blijkt dat in de periode 2015-2019, 8.415 vreemdelingen een beroep deden op artikel 64. In de periode 2017-2019 kwamen de meeste aanvragers uit Afghanistan, Armenië en Irak en had ongeveer driekwart van de aanvragers eerder asiel aangevraagd. De meeste aanvragen worden gedaan door mensen die lijden aan een Post Traumatische Stress Stoornis of besmet zijn met het HIV virus.

Naar aanleiding van de uitspraak van het EHRM in de zaak Paposhvili is het Nederlandse vreemdelingenbeleid over ernstig zieke vreemdelingen aangepast. De grootste verandering was dat de IND ging beoordelen of medische zorg voor de vreemdeling in het land van herkomst daadwerkelijk (feitelijk) beschikbaar is. Op het achterwege laten van die beoordeling was voor die tijd veel kritiek (zie hierover het blog ‘Mag Nederland ernstige zieke vreemdelingen uitzetten?’ uit 2014). Uit onderzoek van de IND blijkt echter dat het vreemdelingen in de praktijk vrijwel nooit lukt om aannemelijk te maken dat medische zorg voor hen niet toegankelijk is.

In het beleid is ook uitgewerkt wanneer volgens Nederland sprake is van een ‘ernstige, snelle en onomkeerbare verslechtering’ van de gezondheidstoestand van een vreemdeling. Het beleid hanteert als criterium dat de uitzetting van vreemdeling leidt tot een medische noodsituatie. Volgens het beleid is een medische noodsituatie aan de orde wanneer het achterwege blijven van medische behandeling binnen termijn van drie maanden zal leiden tot het overlijden of de invaliditeit van de vreemdeling of tot een andere vorm van ernstige geestelijke of lichamelijke schade.

Die termijn van drie maanden wordt strikt gehanteerd. Bovendien gaat de staatssecretaris ervan uit dat uitzetting toelaatbaar is als de zieke vreemdeling de eerste drie maanden met hulp van de Nederlandse overheid (door het meegeven van medicatie of het organiseren en betalen van medische behandeling) kan overbruggen. De staatssecretaris heeft in een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State betoogd dat de uitzetting dan niet leidt tot een ernstige, snelle en onomkeerbare verslechtering van de gezondheidssituatie van de vreemdeling. ‘Wat na de eerste periode na de uitzetting gebeurt, staat in een te ver verwijderd verband om nog als gevolg van de uitzetting te kunnen worden beschouwd’. Na drie maanden is de medische zorg voor de vreemdeling de verantwoordelijkheid van het land van herkomst. De staatssecretaris stelde dat niet is vereist ‘dat hij zich ervan vergewist dat een vreemdeling tot aan het einde van zijn leven beschikt over de noodzakelijke middelen voor de medische behandeling of de kosten van levensonderhoud’. Het ging in de betreffende uitspraak over een Nigeriaanse man die nierdialyse nodig had. Zonder behandeling zou de man binnen een week komen te overlijden. De man voerde aan dat deze behandeling in Nigeria vijf maal het gemiddelde jaarinkomen van een laaggeschoolde arbeider kost en dus niet toegankelijk voor hem was. De Raad van State vond dat de staatssecretaris in deze zaak onvoldoende rekening had gehouden met de bijzondere omstandigheden van de zaak en had moeten bekijken of de strikte termijn van drie maanden onevenredig was.

Hof van Justitie: de Cannabiszaak
De zaak die leidde tot de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 22 november 2022, ging over een Russische man met een zeldzame vorm van bloedkanker. In Nederland wordt hij behandeld door middel van aderlatingen en medicinale cannabis. Volgens de behandelend artsen was medicinale cannabis de enige effectieve methode van pijnbestrijding voor de man. In Rusland is het gebruik van medicinale cannabis echter verboden. De man had aangevoerd dat hij zonder medicinale cannabis geen menswaardig bestaan kon leiden. De pijn zou dan zo heftig worden dat hij niet zou kunnen slapen en eten. Dit zou aanzienlijke gevolgen hebben voor zijn fysieke en psychische toestand, waardoor hij depressief en suïcidaal zou worden. Het Bureau Medische Advisering dat voor de IND beoordeelt of bij uitzetting van een vreemdeling een medische noodsituatie zal ontstaan, oordeelde dat de werking van medicinale cannabis als geneesmiddel niet kan worden vastgesteld. Bovendien kon niet worden vastgesteld dat de vreemdeling zonder cannabis in een medische noodsituatie terecht zou komen.

De Rechtbank Den Bosch besloot deze zaak voor te leggen aan het Hof van Justitie. Los van de vraag welke gevolgen de stopzetting van het gebruik medicinale cannabis voor de man zou hebben, speelden er namelijk een aantal principiële vragen die de rechtbank eerst door het Hof wilde laten beantwoorden. In de eerste plaats zou in deze zaak de stopzetting van de behandeling niet direct leiden tot de achteruitgang van de gezondheidstoestand van de man (de bloedkanker zou niet verergeren), maar wel tot een intensivering van zijn pijn. Dit valt niet binnen het Nederlandse begrip medische noodsituatie (overlijden, invaliditeit of andere ernstige geestelijke of lichamelijke schade). De rechtbank wilde weten of de toename van de pijn die iemand ervaart op zichzelf een reden zou kunnen zijn om uitzetting te verbieden. Daarnaast vroeg de rechtbank aan het Hof of de strikte toepassing van de termijn van drie maanden in het kader van het begrip medische noodsituatie in overeenstemming is met het Europese recht.

Aanzienlijke toename van pijn kan op zichzelf aan uitzetting in de weg staanHet Hof oordeelt dat de uitzetting van een vreemdeling die leidt tot een toename van de aan een ernstige ziekte gerelateerde pijn een schending kan opleveren van het verbod van onmenselijke behandeling (artikel 4 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie). Het Hof maakt duidelijk dat niet elke toename van pijn leidt tot een uitzettingsverbod. De toename van de pijn moet snel, aanzienlijk en onomkeerbaar zijn. Van een aanzienlijke en onomkeerbare toename is sprake wanneer vaststaat dat de enige doeltreffende pijnbehandeling in het land van herkomst illegaal is en dat het ontbreken van die behandeling ertoe leidt dat vreemdeling dermate intense pijn krijgt dat dit in strijd zou zijn met de menselijke waardigheid. De menselijke waardigheid is in het geding wanneer de pijn de vreemdeling ernstige en onomkeerbare psychische klachten zou kunnen bezorgen of hem zelfs zou kunnen aanzetten tot zelfmoord. De nationale rechter (in dit geval de Rechtbank Den Bosch) moet beoordelen of hiervan sprake is in een individuele zaak.

Strikte termijn voor achteruitgang van gezondheidstoestand is niet toegestaanHet Hof oordeelt vervolgens dat het hanteren van een absolute termijn bij de beoordeling of sprake is van een snelleachteruitgang van de gezondheidstoestand van de vreemdeling niet is toegestaan. Het beleid mag niet zo streng zijn dat uitzetting alleen verboden is wanneer de vreemdeling direct bij aankomst in het land van herkomst of in de periode onmiddellijk daarna te maken krijgt met een aanzienlijke en onomkeerbare toename van zijn pijn. Het Hof wijst erop dat de toename van de pijn ook geleidelijk kan zijn en pas na een bepaalde tijd aanzienlijk en onherstelbaar kan worden. Daarmee moet in de beoordeling rekening worden gehouden. Een eventuele termijn mag alleen een richtlijn zijn. De autoriteiten moeten de situatie van de vreemdeling beoordelen aan de hand van alle relevante factoren, waarvan de snelheid van de toename van de pijn of de achteruitgang van de gezondheidstoestand van de vreemdeling er één is. 

Gevolgen voor de Nederlandse praktijk
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid heeft na de uitspraak van het Hof het besluit om de verblijfsaanvraag van de Russische man in de ‘Cannabis zaak’ af te wijzen, ingetrokken en zal dus een nieuw besluit moeten nemen op de aanvraag. De Rechtbank Den Bosch heeft de staatssecretaris in een uitspraak van 27 december 2022 de opdracht gegeven om binnen 8 weken zo’n nieuw besluit te nemen. Wordt die termijn niet gehaald, dan moet de staatssecretaris per dag een dwangsom van 200 euro betalen aan de vreemdeling.

De staatssecretaris zal dus snel moeten bedenken wat de consequenties zijn van de uitspraak van het Hof van Justitie in de ‘Cannabis zaak’. Daarnaast zal hij het Nederlandse beleid voor ernstig zieke vreemdelingen moeten herzien. Vooral de definitie van het begrip medische noodsituatie moet worden aangepast: dit begrip moet ook situaties omvatten waarin de toename van de pijn van de vreemdeling het onmogelijk maakt een menswaardig bestaan te leiden. Daarnaast mag de driemaandentermijn niet langer strikt worden toegepast. De IND zal aan de hand van alle individuele omstandigheden in een zaak moeten besluiten of uitzetting van een ernstige vreemdeling in strijd is met het verbod op een onmenselijke behandeling. Dit maakt de besluitvorming er voor de IND niet gemakkelijker op. Want wanneer is pijn zo hevig dat de vreemdeling geen menswaardig bestaan heeft? Of wanneer is precies sprake van een snelle toename van de pijn of de achteruitgang van de gezondheidstoestand van de vreemdeling? Voor de beantwoording van die vragen heeft de IND weinig houvast.

Ook de vragen die de IND aan het Bureau Medische Advisering (BMA) stelt in zaken van ernstig zieke vreemdelingen zullen moeten worden aangepast. Het BMA geeft nu in het medisch advies een inschatting over het ontstaan van een medische noodsituatie binnen drie maanden bij uitblijven van behandeling. Nu de strikte driemaandentermijn van tafel moet, zal ook de vraagstelling aan het BMA opener moeten worden en zich moeten richten op de gevolgen van de uitzetting voor de gezondheidstoestand en het lijden van de vreemdeling.