Wat zijn de rechten van ongedocumenteerden die huishoudelijk werk verrichten?

859

Tien jaar geleden werd het ILO-verdrag inzake huishoudelijk personeel opgesteld met daarin arbeidsrechten voor huishoudelijk personeel. Nederland heeft dit verdrag niet geratificeerd. Verblijfblog legt uit wat de inhoud van het verdrag is, bespreekt waarom Nederland het niet heeft geratificeerd en verklaart waarom dit niet alleen een arbeidsrechtelijke kwestie is, maar migratierechtelijke consequenties heeft.

Door Jordan Dez

Dit jaar is het tien jaar geleden dat het Verdrag inzake fatsoenlijk werk voor huishoudelijk personeel (C-189) werd aangenomen door de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO), het VN-agentschap dat arbeidsnormen vaststelt en uitvoert en de rechten van werknemers wereldwijd beschermt. Het verdrag beoogt de arbeidsrechten te beschermen van alle huishoudelijk werkers, die zijn uitgesloten van nationale bescherming vanwege de informele markt voor huishoudelijk werk. Veel huishoudelijk werk wordt immers verricht zonder formele arbeidsrelatie. Nederland ondertekende het verdrag in 2011 en stemde daarmee in met de bepalingen van het document, maar weigerde het te ratificeren. Dit betekent dat Nederland de in het verdrag opgenomen wettelijke bescherming nog niet heeft uitgebreid tot huishoudelijk personeel in Nederland.

Inhoudelijke bepalingen van het Verdrag
De belangrijkste bijdrage van het Verdrag is dat het huishoudelijk werk erkent als werk en daarmee dus als een formele arbeidssector. In het verdrag wordt onder ‘huishoudelijk werk’ verstaan alle werkzaamheden die in of voor een huishouden worden verricht om in een arbeidsverhouding diensten aan leden van het huishouden te verlenen (art. 1), zoals verzorgen, schoonmaken, strijken en koken. Als informele sector geniet huishoudelijk personeel geen reguliere arbeidsbescherming. Onder het Verdrag geldt echter wel arbeidsbescherming voor werknemers, waaronder eerlijke arbeidsvoorwaarden (art. 6, 7 & 8), bescherming van loon en werkuren (art. 10-12), fatsoenlijke arbeidsomstandigheden (art. 6), sociale zekerheid (art. 14), bescherming tegen misbruik, intimidatie en geweld (art. 5), de instelling van een systeem van inspecties (art. 17), en de waarborging van de vrijheid van vereniging (art. 3).

Waarom heeft Nederland geweigerd het Verdrag te ratificeren?
In 2014, nadat Nederland het Verdrag had ondertekend, gaf de Tweede Kamer de Commissie Kaalsbeek de opdracht onderzoek te doen naar de mogelijkheid om het Verdrag te ratificeren. In haar rapport merkte de Commissie op dat ratificatie van het verdrag zou vereisen dat de Regeling Dienstverlening aan Huis wordt beëindigd. Deze regeling staat particuliere huishoudens toe huishoudelijke hulp in te huren voor minder dan vier dagen per week zonder dergelijk werk als dienstbetrekking te beschouwen. Hierdoor worden particuliere werkgevers vrijgesteld van administratieve verplichtingen, zoals het inhouden van belasting en sociale premies. Het doel van de regeling is de markt voor huishoudelijke diensten te stimuleren door middel van deregulering. De Commissie concludeerde dat regulering van de particuliere markt voor huishoudelijk werk moeilijk zou zijn, vanwege de lasten voor de werkgevers en kosten voor de overheid. Per saldo zag de Commissie geen sterk voordeel voor de rechtspositie van de betrokken huishoudelijk werkers in vergelijking met de kosten van regulering.

Essentieel voor de conclusie dat het Verdrag de rechtspositie van huishoudelijk werkers niet zou verbeteren, is de karakterisering door de Commissie van huishoudelijk werk. Huishoudelijk werkers waren volgens de Commissie immers vooral Nederlandse vrouwen die dit werk als bijbaantje hadden. Dit betekent dat er voor deze werkneemster een andere inkomensstroom en bron van sociale zekerheid is, namelijk de respectievelijke partner of hoofdbaan. De Commissie maakt bijvoorbeeld duidelijk dat haar verslag ‘uitdrukkelijk geen betrekking had op’ ongedocumenteerde migrerende huishoudelijk werksters’. De juistheid van deze karakterisering wordt echter betwist door de vakbond FNV, wetenschappers en migrerende huishoudelijk werkers. Het is op dit moment onbekend hoeveel huishoudelijke personeel in Nederland niet-Nederlanders zijn zonder geldige migratiestatus; de zogenaamde ongedocumenteerden. De ILO schatte in 2013 dat in Noord-, Zuid- & West-Europa 54,6% van de huishoudelijke hulpen arbeidsmigrant was, de meerderheid daarvan was ongedocumenteerd. Wetenschappers hebben opgemerkt dat huishoudelijk personeel zonder papieren een belangrijke bevolkingsgroep is in de grote steden in Nederland, met name Amsterdam.

Zoals opgemerkt in een recent onderzoek van de Ombudsman van Amsterdam, is deze groep ook bijzonder vatbaar voor uitbuiting. Hoewel Commissie Kalsbeek er niet op in gaat, wordt in de Preambule van het Verdrag gesteld dat : ‘domestic work continues to be undervalued and invisible and is mainly carried out by women and girls, many of whom are migrants or members of disadvantaged communities and who are particularly vulnerable to discrimination in respect of conditions of employment and of work, and to other abuses of human rights.’

Ondanks de aandacht in het Verdrag voor migrerend huishoudelijk personeel, en het feit dat migranten vaak huishoudelijk werk verrichten in Nederland, maakte deze groep geen deel uit van de overwegingen van de Commissie. In plaats daarvan benadrukte de Commissie dat Nederland het Verdrag heeft ondertekend om problemen van uitbuiting in andere landen aan te pakken: ‘Nederland heeft voor de aanname van dit verdrag gestemd, omdat ze de slechte arbeidsomstandigheden waaronder het huishoudelijk personeel in de ontwikkelingslanden moet werken, wenst tegen te gaan. De commissie merkt daarbij op dat het verdrag primair gericht is op het bestrijden van situaties van misbruik en uitbuiting. Het onderzoek van de commissie laat zien dat van dergelijke situaties in Nederland niet of nauwelijks sprake is.’

Bij het afwegen van de kosten en baten van ratificatie heeft Nederland vastgesteld dat de administratieve kosten van ratificatie niet opwegen tegen de baten van rechtsbescherming, aangezien uitbuiting van huishoudelijk personeel een probleem is in ontwikkelingslanden, niet in Nederland. Bij het trekken van deze conclusie heeft de Commissie Kalsbeek echter geen rekening gehouden met de rechtspositie van migrerend huishoudelijk personeel, dat volgens het Verdrag expliciet het risico loopt te worden uitgebuit.

Waarom is de ratificatie van het Verdrag een migratierechtelijke kwestie?
Binnen de gemeenschap van migrerende huishoudelijk werkers zijn er aanwijzingen dat het Verdrag inderdaad een positief effect zou kunnen hebben op de bescherming van hun rechten. Zo meldde de organisatie Fair Work een toename van het aantal gevallen van arbeidsmishandeling en de kwetsbaarheid van migrerende huishoudelijk werkers tijdens de pandemie. Sinds 2010 is een deel van deze ‘migrant domestic workers’ in Nederland verenigd in de FNV vakbond. Deze groep organiseerde zich actief tijdens het opstellen en ondertekenen van het Verdrag en lobbyt nu, op de tiende verjaardag van de goedkeuring van het Verdrag, voor ratificatie van het verdrag maar ook voor tijdelijke werkvergunningen voor arbeidsmigranten. Dit is de migratierechtelijke dimensie van het Verdrag. Als huishoudelijk werk formele arbeid wordt, kunnen migrerende werknemers zonder papieren die geen werkvergunning (TWV) hebben, uit de sector worden geweerd of verder worden gemarginaliseerd. Als ratificatie niet gepaard gaat met een gelijktijdige regularisatie of een soortgelijk initiatief op het gebied van migratiebeleid voor migrerend huishoudelijk personeel, zit er een risico aan verbonden.

De Commissie merkte op dat huishoudelijk werk als ongereguleerde sector migranten zonder papieren een kans op werk biedt en dat het formaliseren van de sector voor deze groep ‘moeilijker toegankelijk zal maken’. Dit zou problemen kunnen opleveren voor zowel de huishoudelijke hulpen als voor de Nederlandse samenleving als geheel. Huishoudelijk werkers in Nederland, inclusief migrant huishoudelijk werkers, leveren belangrijke diensten die de Nederlandse economie draaiende houden en de vraag naar huishoudelijk werk is groter dan het arbeidsaanbod. De realiteit dat effectieve rechtsbescherming vaak gekoppeld is aan burgerschap en migratiestatus leidt niet alleen tot de conclusie dat de sector gedereguleerd moet blijven – er zijn veel beleidsalternatieven die kunnen worden onderzocht om tegemoet te komen aan de beleidsbehoeften van rechtsbescherming en migratierecht.

Beleidsalternatieven voor Regeling Dienstverlening aan Huis
Volgens de Kalsbeek Commissie voorziet Nederland in de behoefte aan huishoudelijk personeel door middel van de Regeling Dienstverlening aan Huis, in wezen deregulering van de sector (of zoals Tesseltje de Lange het in haar recente inaugurele rede treffend noemde, ‘regulatory neglect’). Maar er zijn andere beleidsopties die door andere landen worden gehanteerd en waarmee Nederland aan zijn internationale verplichtingen zou kunnen voldoen. Nederland kan putten uit het beleid dat de afgelopen tien jaar is ontwikkeld in andere Europese landen die het Verdrag hebben geratificeerd, waaronder België, Duitsland, Finland, Ierland, Zweden, Zwitserland, Portugal, Italië en sinds kort ook Malta en Noorwegen. In bijvoorbeeld het ‘model van Genève’ kopen werkgevers vouchers voor huishoudelijk werk bij een gecentraliseerde administratieve dienst die op zijn beurt de belasting- en gezondheidszorgvereisten voor huishoudelijk personeel beheert. Wat de migratiewetgeving en het migratiebeleid betreft, gaat het model van Genève gepaard met een ‘gedoogbeleid’, waarbij de onregelmatige status van huishoudelijk personeel wordt ‘gedoogd’, wat betekent dat zij zowel toegang tot het systeem krijgen als niet met uitzetting worden bedreigd omdat zij van het controlesysteem gebruikmaken.

De Commissie heeft een aantal verschillende programma’s bekeken die door de overheid zouden kunnen worden uitgevoerd, zoals het Belgische vouchermodel en de Duitse minijobs. De Commissie benadrukte echter opnieuw de potentiële kosten voor de overheid, terwijl zij relatief weinig verbetering zag in de rechtspositie van de huishoudelijk werkers (opnieuw gekenmerkt als Nederlandse vrouwen die een bijbaantje werken). De Commissie moedigde niettemin experimenten met een vouchermodel op gemeentelijk niveau aan.

Conclusie
Ratificatie van het Verdrag inzake fatsoenlijk werk voor huishoudelijk personeel door Nederland is een migratierechtelijke kwestie, omdat een regularisatie van de sector niet in het voordeel zou zijn van migrerende huishoudelijk werkers zonder een overeenkomstig (tijdelijk) regularisatie- of op zijn minst gedoogbeleid. Nederland moet in juni 2022 verslag uitbrengen aan de ILO over de voortgang van de ratificatie. Wellicht biedt het komende jaar de gelegenheid om verschillende beleidsoplossingen te onderzoeken die rekening houden met de demografische realiteit van de samenstelling van de huishoudelijke werksector, en/of experimenten op gemeentelijk niveau. Misschien is nieuw beleidsonderzoek nodig dat de bijdrage van arbeidsmigranten aan de sector serieus neemt, evenals hun rechtspositie.